專家學者研討呼吁：盡快提高農民養老金特別高齡農民基礎養老金

2026年4月2日，由中國社會保障學會主辦的“農民養老金專題座談會”在北京國二招賓館舉行。來自中國社會科學院、中共中央黨校（國家行政學院）、北京大學、清華大學、中國人民大學、浙江大學、西北大學、昆明理工大學、華中科技大學等的10多位社會保障學界與經濟學界的專家學者參加會議并發言。人力資源和社會保障部農村社會保險司、民政部老齡工作司負責人和國家發改委就業收入分配消費司、農業農村部農村社會事業促進司相關處室負責人出席會議并參與交流。中國社會保障學會會長鄭功成主持會議并做會議總結。

鄭功成主持會議

第十四屆全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學學術委員會副主任鄭功成教授首先介紹了會議背景，強調本次會議聚焦農民養老金問題，匯聚社會保障學界、經濟學界及主管部門代表，旨在為解決農村高齡老人的急難愁盼問題凝聚共識，為推動我國養老金制度改革和發展提供理性、專業的咨政意見建議。

鄭功成指出，要充分肯定和高度評價包含農民在內的城鄉居民養老保險所取得的成就，這是進一步解決農民養老金問題的前提。2009年啟動的農民養老保險試點，經歷了從無到有、從覆蓋部分地區到覆蓋全國的發展過程，養老金待遇已經從過去隔幾年調整一次到與城鎮職工每年調整一次同步，調整幅度也從2009年到2023年的14年共增長48元到近三年增長60元，發出的是積極的信號。然而，當前城鄉居民養老金水平嚴重偏低是一個事實，其人月均僅240多元，如果將養老金水準相對較高的城鎮居民和具備農民工身份的待遇領取者減去，“真正的農民”的養老金則在200元以下，愈是高齡農民，水平愈低，年逾70歲的老農民因當年無個人繳費而只能領取最低基礎養老金。因此，“真正的農民”是公共養老金待遇最低者，而高齡農民更是最低待遇群體中的最低者。

基于這一事實，我國養老金制度改革的重點是縮小不同群體的待遇差距，而農民群體特別是高齡農民群體是最需要也是最值得優先考慮的對象。他強調，細究“真正的農民”是基于使公共養老金政策更加精準化，讓長期在土地上勞動的人獲得應有的福利保障，而城鎮居民和應當融入城市化的農民工則需要通過更有效的政策支持使其納入職工養老保險范疇。如果農民始終處于弱勢地位，就沒有人愿意當農民。

而針對“真正的農民”特別是針對“老一代農民”盡快采取措施提高其養老金待遇具有多重意義：一是解決高齡農民的現實困境，使其基本生活得到有效保障；二是承認老一代農民為新中國發展和國家財富積累所做出的特殊歷史貢獻，將其在計劃經濟時期凝結在國有資產中的勞動結晶通過提高其基礎養老金的途徑，讓其得到適當補償；三是維系公共養老金制度的代際傳遞，提高老一代農民的基礎養老金待遇，可以正向激勵農民工參加職工保險；四是解決好了老一代農民的養老金嚴重偏低問題，發出的是促進社會公平的積極信號，能夠增強民眾對制度的信心，進而提振居民消費，助力鄉村發展。因此，優先解決農民特別是老一代農民基礎養老金嚴重偏低的問題，應當是從政治、社會、經濟、文化綜合效應出發的理性選擇。

鄭功成指出，解決農民養老金偏低問題，關鍵是需要把握好如下幾點：一是采取理性漸進、分類推進的策略。即對老一代農民宜通過分年齡段增加基礎養老金的方式，對當前與未來的農民則需要在激勵其參保繳費上下功夫，前者是福利性增長，后者是增強社會保險色彩。

二是解決“錢從何來”可以多渠道籌措，將投資于人的宏觀政策優先落實到農民特別是提高老一代農民基礎養老金上。例如，增加針對高齡農民基礎養老金的專項財政投入，優化現行國家財政投向三大群體養老保險補貼結構以使居民群體獲得相對平等的待遇；劃撥國有資產一部分或者發行特種國債，專門用于解決老一代農民基礎養老金偏低問題和激勵現在與未來的農民參保繳費責任分擔問題。

三是建議國家盡快采取行動，讓黨中央既定的扎實推進共同富裕、投資于人、讓更多發展成果惠及全體人民的總體部署和宏觀政策取向通過提高高齡農民養老金政策及早轉化為凝聚民心、提振信心的現實行動。如果公共財政資金籌措一時有困難，可先從80歲及以上老人開始，再向70歲延展，年齡愈大增幅愈大，臨近領取待遇的農民亦可以采取允許其補繳一定養老保險費的措施作為過渡性措施，無論具體方案如何，均宜盡早釋放信號。

劉守英發言

中國人民大學經濟學院原院長劉守英教授在發言中指出，提供高齡農民養老金是必要且合理的政策取向，需要盡快推進。他通過鄉村調查分析，當前農村老人可以歸納為五類：一是80歲左右、喪失勞動能力、入住養老院的老人；二是年近七旬、因每月僅百元養老金而仍需從事農業勞動的老人；三是早年外出務工、返鄉后將積蓄用于建房但缺乏持續養老保障的老人；四是曾隨子女進城生活但因不習慣而返鄉、盡量不靠子女贍養的老人；五是有城市退休保障、選擇回鄉養老的老人。他還指出，農村養老保障也應重視農村老年群體的精神層面，前四類老人普遍面臨養老安全感不足的問題，尤其是完全失能者晚年生活狀態較為被動。他認為，完善農民養老金制度，能夠有效增強農村老人的心理安全感，他建議，應重點關注70歲以上無穩定保障老人的基本生活需求，適當提高養老金水平，使其不必為維持生計而繼續從事重體力勞動。

李稻葵發言

第十三屆全國政協常委、清華大學中國經濟思想與實踐研究院院長李稻葵教授在發言中指出，無論從道義關懷還是提振消費的角度，都應加快提高農民養老金待遇水平。他認為，推動此項工作關鍵在于政府下定決心，將其打造成凝聚民族向心力的民生實事。他指出，若三年內將農村養老標準提升至每月1000元，年度財政投入約1萬億元。資金方面，他建議以中央一般公共財政預算為主，地方承擔配套資金，對特殊困難地區給予適當補助。他還分析了我國豐厚的國有資產，完全有能力將其中的一部分轉化為農民特別是高齡農民的養老金。他還建議明確牽頭主管部門，將農民養老金工作納入政府績效考核體系，以剛性考核推動政策落地見效。

第十四屆全國人大建設委員會委員、中國社會科學院學部委員、中國社會學會會長張翼教授在書面發言中指出，中央多次明確要求逐步提高城鄉居民基本養老保險基礎養老金，應同步推進城鄉居民基礎養老金倍增計劃，以實現國民經濟增長與人均可支配收入增長同步。他表示，我國農村老齡化程度顯著高于城市，老年人口大量集中在農村，城鄉居民養老保險雖實現全覆蓋，但保障水平偏低，難以滿足老年居民基本生活需求，與城鎮職工養老保險待遇存在明顯差距。他表示，當前多數參保居民繳費檔次偏低、個人賬戶積累不足，養老保障主要依賴基礎養老金，老年群體依靠子女養老的傳統模式也難以為繼。他強調，應從“十五五” 開始實施基礎養老金倍增計劃，遵循盡力而為、量力而行原則合理提標，明確中央與地方財政分擔機制；同時提高個人繳費最低標準，加大集體與政府補貼力度，推進農民工市民化與常住地參保，持續完善制度、縮小城鄉待遇差距，讓農村老年人口更好共享發展成果。

李實發言

浙江大學文科資深教授、共享與發展研究院院長李實教授在發言中指出，解決農民養老金問題具有緊迫性，其關鍵在于財政部門的實質性支持，應將其納入公共預算。他贊同提高農民養老金水平的提議，認為其必要性和正當性已無需贅言。他強調，改善農村老年人生活質量不能僅依賴養老金，還需關注養老服務與精神慰藉問題。他主張創造條件讓農村老人自愿選擇進城養老，通過城市的公共服務規模效應和基礎設施資源，從根本上解決留守老人的孤獨與保障難題，有效提升其晚年生活質量與尊嚴。具體而言，一是提高養老金水平，使老人具備進城的經濟基礎；二是推動農村宅基地等資產變現，通過設立專項基金等方式為老人提供補償；三是改善城市保障房政策，向常住人口開放，幫助農民工子女改善住房條件，從而為父母進城與子女共同生活提供可能。

蔡繼明發言

第十四屆全國人大財經委員會委員，清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授在講話中指出，提高農村老人養老金的關鍵在于資金來源。按80歲以上農村老人基數測算，所需資金在GDP比重雖小，但需擠占既有財政預算。當前我國GDP增速放緩、財政收入占比下降，醫療、教育等公共支出本就承壓，財政調配難度大。他建議多渠道解決：一是適度擴大特別債務發行，我國法定負債率仍低于國際警戒線，尚有空間；二是推動宅基地制度改革，允許其市場化流轉。他認為現行法規限制了農民資產變現，建議針對高齡農民先行試點，讓農民以宅基地收益補充養老。改革路徑無需增加財政支出，僅需政策調整即可見效。

王延中發言

中國社會保障學會副會長、中國社會科學院民族學與人類學研究所原所長、中國社會科學院大學王延中教授在發言中指出，“十五五”時期，農民養老金問題應當有實質性進展，需要深入討論階段核心目標、可行方案和籌資渠道等問題，明確這是針對重點人群的過渡性措施，還是普惠性養老金制度建設的探索嘗試。他認為，提高農民養老金待遇水平，需要調整政府責任的重心，從投資于物轉向投資于人，將生產環節中已經明顯過剩的投資資源轉向民生領域。在具體的政策對象上，應依據地區、年齡、財產狀況和家庭結構等因素進行分類施策。此外，當前低保人群的養老金水平約為每月千元，未來可以考慮擴大低收入群體認定范圍，做好農村養老金制度和低保制度的銜接。

金維剛發言

中國社會保障學會副會長兼養老金分會會長、浙江大學國家制度研究院副院長、中國勞動社會保障科學研究院原院長金維剛教授在發言中指出，“保基本”是中央關于社會保障發展的基本方針之一，但當前農民養老金水平偏低，與“保基本”要求存在差距。他強調，作為養老保障的核心制度，城鄉居民基本養老保險的待遇水平至少應高于低保標準，這是保障農民基本養老權益的底線要求，未來應該轉變認知、優化資金配置。他指出，城鄉居民基本養老保險雖名為“保險”，卻未真正具備保險屬性。城鄉居民基本養老保險的發展可借鑒城鄉居民醫療保險的成熟模式，調整制度設計、強化社會互濟，將部分積累資金用于當期待遇發放，可有效提高農民養老金水平，讓參保農民切實受益。

席恒發言

中國社會保障學會副會長、西北大學公共管理學院原院長席恒教授在發言中指出，提高農民養老金水平，首先需要清晰界定“農民”概念，對現在和未來的農民加以區分。他認為，農民養老金問題可以分為制度問題和待遇問題，需要歷史地看待。2009年新農保的建立是從無到有的制度創新，但十幾年后該制度待遇水平較低且福利性較明顯，偏離基本養老保險的保險屬性。建議未來將城鄉居民基本養老保險同城鎮職工基本養老保險并軌，同時改革基本養老保險待遇計發公式，引入具有公平性的全國社平工資，縮小地區、城鄉和群體之間待遇差距。將農民納入統一的制度設計后，其待遇將自然提高，針對高齡老人則可以定向發放特殊津貼。此外，大力發展養老服務，也能減輕老人支出負擔。

魯全發言

中國社會保障學會副會長兼秘書長、中國人民大學教授魯全認為，討論農民養老金問題要放到“十五五”時期扎實推進全體人民共同富裕和優化、健全社會保障體系的全局中考慮，提高高齡農民的養老金具有歷史補償性和現實急迫性。他建議，要聚焦中西部地區的高齡農民、聚焦養老金水平較低的高齡農民、聚焦仍然在從事農業勞動的高齡農民，從縮小群體間差距、扎實推動共同富裕，提振消費和支持農業發展、確保糧食安全等宏觀視角來認識提高高齡農民養老金水平的重要意義和實踐價值。他用數據分析指出，中西部地區高齡農民養老金的絕對水平和相對水平都比較低，其提高養老金的期盼也最高。他認為，可以參考農村居民可支配收入、農村居民生活支出以及恩格爾系數等指標，盡快提高高齡農民養老金的水平。在資金來源方面，則可以統籌使用財政資金、居民養老保險個人賬戶投資收益、全國社會保障戰略儲備基金、土地增值收入以及鼓勵高齡老人的家庭成員為其補繳養老保險費等方式。

青連斌發言

中國社會保障學會養老服務分會會長、中共中央黨校（國家行政學院）教授青連斌在發言中指出，當前已基本形成提高農民養老金的共識，解決這一問題要跳出社會保險的一般范疇。從現狀來看，農民養老金水平長期偏低，與城鎮職工養老金的差距持續擴大，因此其提升步伐亟須加快，待遇標準至少應向低保水平看齊。他強調，農民養老金問題本質上是制度安排問題而非財力問題，制度設計應力求統一、簡單、易操作，并體現公平原則。在推進過程中，要避免引發新的矛盾，若僅提高70歲以上老人的待遇，可能會使70歲以下群體產生相對剝奪感。同時，要避免央地之間的財政博弈，應明確建立中央承擔主要責任、地方按比例合理分擔的財政分擔機制。

鄭偉發言

中國社會保障學會養老金分會副會長、北京大學經濟學院風險管理與保險學系主任鄭偉教授在發言中指出，提高農民養老金水平，首先需設定合理的目標待遇水平，具體可參照1952年國際勞工組織在《社會保障（最低標準）公約》中規定的40%替代率標準或各地的低保待遇水平，并盡快實現這一目標。同時，優化財政補貼，保障制度公平。當前，財政對企業職工基本養老保險參保的人均補貼遠高于對城鄉居民養老保險的補貼，從公平視角出發，這一差距需要逐步縮小。此外，可通過多項措施激勵有能力的農民繳費，可以考慮支持子女為農村父母繳納養老保險費，所繳費用直接計入老人的個人賬戶，并在計算個人所得稅時對額度范圍內的繳費予以稅前扣除。

馮朝睿發言

中國社會保障學會理事、社會救助分會理事、昆明理工大學教授馮朝睿在發言中指出，基于對西南邊疆民族地區的長期跟蹤調研，發現愈是欠發達地區，農民的養老金水平愈低，愈是高齡農民，其養老金水平愈低，這種低水平被包括城鎮居民與農民工在內的城鄉居民平均水平所掩蓋，因此，提升農民養老金水平，特別需要關注到邊疆民族地區的農民群體。她進而指出，不能以農民有承包地為由，更不能認為老農民偏好農業勞動，而是要從滿足民生訴求、解決現實困難、促進社會公平、提振居民消費以及改善青年農民對未來的預期等綜合視角來提高農民特別是高齡農民的養老金水平。對邊疆民族地區的農村居民，還要加上鑄牢中華民族共同體意識和鞏固興邊固邊國策的維度。她還提出，在提高老一代農民養老金的同時，還要探索適配鄉村實際的養老服務模式，針對不同地區老年群體的特點，豐富老年人精神文化生活，讓養老保障政策真正落地見效，筑牢民生與民族團結根基。

陳斌發言

中國社會保障學會青年委員會副主任、慈善分會秘書長、華中科技大學副教授陳斌在發言中結合自己在鄉村的調研發現與體會指出，農村老人都能夠按月領取一筆養老金是巨大的歷史性進步，但這筆養老金確實離滿足其晚年基本生活需要還相距太遠，現實中生活有保障的農村老人一般依靠自己繼續勞動創收或者是子女有出息且孝順，高齡農村老人的生存境遇會更加艱難。他進而指出，在討論農民養老金問題時，不能忽略這一制度的社會價值以及對維護老一代農民晚年生活體面與尊嚴的必要性和重要性，而是要客觀正視老農民的歷史貢獻與現實生活困境，特別是個別農村老人因養老金不足、醫保不足又身患重病而自殺的現象值得高度警惕。由此他提出，養老金政策需要更具針對性，重點關注那些急需幫助的高齡農民群體，同步通過完善醫保制度、發展農村互助養老事業，全面解除其后顧之憂，他們是最需要保障的群體。

劉佑平發言

中國社會保障學會副秘書長、慈善分會副會長劉佑平在發言中指出，農民養老金問題并非單純的經濟議題，本質上是社會問題乃至政治問題。他表示，調研見聞中發現，農村高齡老人還依靠自己勞動解決生計問題或改善生活的現象并不罕見，這表明現有的城鄉居民養老金水平確實太低，而農民更是其中最低的群體，養老金制度在群體之間的顯著差距，以及高齡農民的急難愁盼是“十五五”時期應當加快解決的社會問題。針對上述問題，他建議，需區分當下老年群體與未來老年群體、城鄉不同農民群體以制定差異化保障制度，在提高高齡農民養老金以增強其保障功能的同時，推動養老金保險與醫養結合模式落地，以家庭為單位統籌規劃養老保障，同時借助社會組織與慈善力量補充精神慰藉服務。

人力資源和社會保障部、民政部、國家發展改革委、農業農村部相關司處負責人亦做了發言。主管部門代表和與會專家學者圍繞農民養老金發展中的關鍵問題進行了深入交流。

與會專家學者一致認為，盡快提高農民養老金特別高齡農民基礎養老金水平，既是化解老一代農民現實困難和樹立民眾對公共養老金制度信心的必要舉措，更是對歷史奉獻者的制度性反哺，還是縮小城鄉差距、夯實鄉村振興底色的關鍵之舉，應當引起高度重視并盡快采取積極穩妥的政策措施回應社會關切。這次農民養老金專題座談會，立足制度公平與歷史正義，直面農村老人的現實困境與未來農民的職業選擇導向，為兩會熱議的“農民養老金提標”問題搭建民意匯聚與建言獻策平臺，系統謀劃籌資機制創新與待遇梯度調整路徑，為推動農民養老金制度優化發展貢獻了學術智慧與務實決策參考。