“生態正義”掩蓋“程序正義”？連云港水利局的公信力遭質疑！

江蘇連云港市東海縣石梁河水庫整治行動中，遵紀守法的謝某砂場因政府承諾未兌現導致五年維權，基層執法中“重生態輕程序”的偏頗顯現，引發了對政府公信力深層次的拷問。

據了解，謝某自2009年起經營砂場，第一年就經歷庫區對有序采砂管理及繳納采砂規費的政府工作，他每年都帶頭向連云港市水利局辦理了相關手續、繳納了相關費用。2019年下半年卻因配合政府工作而招致利益嚴重受損。

石梁河水庫的碧波綠水之下，沉淀的不僅是河砂，更是對政府治理能力的考驗。謝某的維權之路，恰似一面明鏡，深刻映照出基層執法領域‘片面追求效率而輕視契約精神，注重整治行動卻忽視后續善治’的痼疾。

一旦“執法者”的身份蛻變，淪為“違約方”，那么損害的不僅是民眾個體權益的涓滴細流，更是法治社會這座巍峨大廈賴以穩固的堅實根基。

石梁河整治風暴：一場本應正義的開端

生態治理與政策落地。2019年，連云港市六部門響應中央環保督察“回頭看”的要求，聯合發布《關于清理石梁河水庫砂場的通告》，并啟動了采砂整治專項行動。該行動旨在解決庫區30年無序采砂問題，要求在8月31日前完成黃砂清理工作。

這場被市民稱為“碧水保衛戰”的行動，初期便贏得了廣泛支持，包括謝某砂場在內的多家合規砂場均積極響應號召。正如《中共中央、國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》所強調，到2035年，“人水和諧”美麗河湖、美麗海灣基本建成。

石梁河水庫曾因非法采砂活動遭受嚴重生態破壞，水質惡化，周邊居民深受其害。然而，隨著整治行動的實施，這一局面將得到根本性扭轉，生態環境也會得到顯著改善。

合規砂場的“配合之痛”。謝某砂場在通告發布后，迅速啟動清理程序，卻在8月17日突遭市水利局及水庫管理處要求：為配合船舶拆解工作，其砂場約11萬立方米黃砂（含砂底）需暫停外運，轉為平整場地供江蘇三泰船業有限公司拆船使用。

管理部門承諾“拆船完畢后將準許清運”，這一突如其來的變更打亂了砂場的原有計劃，但基于“支持政府工作”的初衷，謝某最終選擇了配合。然而，這一出于大局考慮的配合，卻意外地成了后續一系列糾紛的導火索，砂場為此投入了大量的人力物力進行場地平整，導致原本井然有序的清理工作被迫中斷。

拆船后的“連環阻礙”。2020年4月，船舶拆解完成后，石梁河水庫管理處申請的45天清理期，受疫情管控、道路維修及環湖大道施工等多重因素影響，原本計劃的清運時間被大幅壓縮，僅剩十余天可用。

5月10日至7月15日，在此期間石梁河鎮政府封閉鎮區道路，禁止貨車通行；連云港交通控股方面在雨季的施工，使得環湖道路變得泥濘不堪，嚴重阻礙了運輸車輛的通行。直至外運工作暫停，砂場內尚有7萬余方毛砂未能及時處理，這些本應按市場價順暢銷售的黃砂，卻因長時間的堆積，逐漸失去了其應有的價值，面臨著貶損的風險。

“口頭承諾”與行政不作為。謝某屢次提出延長清理期的申請，卻屢遭駁回，管理部門均以“庫區需統一管理”為由進行回應。在謝某砂場陷入困境過程中，連云港市水利局水政支隊隊長范運濤的一系列行為讓人深感疑惑。

2021年5月6日下午，范運濤支隊長在石梁河水庫管理處約謝某和李某、陶某、袁某（遺留黃砂負責人）商談黃砂處置一事，其中單獨與謝某商談時，明確提出將謝某的7萬余立方米黃砂價格以不低于60元/立方米的價格，總價420萬元，具體支付方式再行協商。其他幾人也對給出的不低于60元/立方米的價格表示了認可。

兩三天后，讓人難以猜測的是，謝某再次找到范支隊問及砂款給付方式的時候，范支隊卻表示上次談話只代表其個人行為，不代表政府，此后一直不再提及此事。

在過后的一段時間里，范運濤和連云港市政府分管水利局的紀委楊書記多次約談謝某，卻以五萬立方米、30元/立方米的價格，另付石梁河管理處征收的10萬元砂底清場費共計支付160萬元處理此事，謝某均予以否定。

2021年8月10日中午，由范運濤隊長打電話給謝某說，如果同意總價160萬元當天就向其賬號打款，如果不同意的話，就將把所有黃砂推到河里和場地里面，謝某因為當時在外地，沒有同意，他們就不問青紅皂白把所有的黃砂推到了河里面。

現場的情景觸目驚心，黃燦燦的砂堆在鏟車轟鳴聲中被夷為平地，采砂人辛勤勞動的成果一下化為烏有，即使是地痞流氓都不會把到手的財物變成“水漂”！當時推填黃砂的視頻，讓人看了非常痛心。

這里有必要介紹一下黃砂市場的行情，2021年8月份，連云港市交控黃砂有限公司的黃砂銷售價格為120元/立方米，而連云港水利局在免費使用謝某的黃砂之后，給出的價格僅為30元/立方米，遠遠低于市場價格，這種懸殊的價格差背后，折射出的不僅是行政補償機制的嚴重扭曲，更暴露出某些職能部門將行政管理權異化為市場定價權的危險傾向。

具有官方背景的連云港交控黃砂有限公司的銷售記錄顯示，自2020年整治行動以來，該公司累計銷售庫存黃砂逾500萬立方米，僅2021年度就實現銷售收入6.8億元。與之形成鮮明對比的是，謝某砂場被強制征用的7萬余立方米黃砂，按市場價值估算損失超過840萬元，而政府提出的補償方案僅覆蓋實際價值的19%。

中國政法大學行政法專家指出，根據《中華人民共和國民法典》第五百三十三條關于情勢變更原則的規定，以及《中華人民共和國行政許可法》第八條"行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可"的條款，連云港水利局在未與行政相對人達成補償協議的情況下，單方面變更行政許可內容，已涉嫌構成行政違法。

更值得注意的是，在2021年9月新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》中，特別增加的"行政執法三項制度"明確要求執法過程全記錄，但涉事部門始終未能出示完整執法記錄。

類似案例在江蘇并非孤例。2020年南通長江岸線整治中，三家合規碼頭企業同樣遭遇"承諾補償未兌現"的困境，最終通過省高院行政調解獲得合理補償。這揭示出部分基層部門在重大工程推進中，習慣性采取"先突破法律程序，后修補法律關系"的治理模式。

當價值數億元的黃砂資源在推土機的轟鳴中沒入河底，被埋葬的不僅是企業主的合法權益，更是公眾對"法治政府"建設成效的信任基石。

還有一點需要說明的是，謝某砂場在生產經營中租用附近村民160余畝土地，租金就用了50多萬元，都是謝某提前支付村民的，承租時間陸續簽約到2029年度。連云港水利部門的背信棄義，對砂場的困境視而不見，盡管砂場多次嘗試溝通，但始終未獲得任何實質性進展，維權之路異常艱難。

謝某的“160萬補償價”與600余萬直接損失，折射的是水利局個別領導干部的權力膨脹！此外，如果測算設備閑置損耗80萬元、人工管理成本70萬元，以及砂底的損失，總計將會超過千萬元。

尤為引人注目的是，政府在協商過程中一味回避法律責任，假借“財政預算限制”之名，實則壓低補償標準，這一行為與現實中的公平正義原則形成了強烈反差。這種強權官僚的做法，不僅暴露了基層治理中的混亂性，更折射出權力膨脹的潛在風險。

耐人尋味的是，2021年連云港市交通工程建設指揮部采購同品質黃砂的招標價仍維持在90元/立方米，這種價格雙軌制不僅違背了《中華人民共和國價格法》所確立的公平、合法和誠實信用原則，更涉嫌違反《中華人民共和國預算法（2018）》關于預算編制、執行和監督的強制性規定，這些規定旨在規范政府收支行為，強化預算約束。

尤為令人警覺的是，賠償協商過程中頻現的‘領導換任即政策轉向’怪象，嚴重削弱了《重大行政決策程序暫行條例》所確立的決策連續性機制的實際效力，使其近乎形同虛設。

這場持續五年的賠償拉鋸戰，最終演化為檢驗地方政府法治成色的試金石。當“生態正義”被用作程序瑕疵的掩飾，當行政承諾變成可以輕易撕毀的空頭支票時，這不僅侵害了特定個人的合法權益，更動搖了整個社會治理體系的合法性基礎。

正如《江蘇省優化營商環境條例》第三十二條所明確的，政府不得以換屆、機構調整等為由違約毀約，石梁河畔的這場賠償爭議，正在考驗新時代法治政府建設的深層命題。

公信力之殤：當“執法者”淪為“違約方”

程序違法與信用透支。從法律層面，《中華人民共和國行政許可法》第八條明確 “行政機關不得擅自變更已生效的行政決定”，而石梁河管理處臨時叫停清運、未履行書面協議的行為，已構成行政違約。

在石梁河水庫的整治行動中，前期監管混亂，導致了無序采砂亂象。經過整治，29名公職人員因涉嫌充當“砂霸保護傘”被問責，這反映了整治行動的深入和對監管問題的嚴肅處理。然而，謝某砂場案卻揭示了另一種現象：在整治行動后期，對遵守法規者的合法權益保護存在明顯不足。

倘若執法者一味追求短期的成效，隨意更改政策，以至于生態正義被置于程序正義之上，這無疑將嚴重削弱政府依法行政的根基。

村民陳某松雖言辭質樸，卻道出了真諦：“雖鏟除了砂霸，卻讓守法之人寒了心，這樣的整治方法，不過是治標不治本罷了。”運動式整治所遺留下的問題，成為政府公信力的軟肋，亟須法律手段解決。

個案背后的制度反思，謝某案絕非孤例。2022年修訂的《江蘇省河道管理條例》，明確指出在公共利益需要時臨時占用合法砂場，必須進行提前評估并給予全額補償。

然而，在實際執行過程中，基層部門有時會忽略程序的重要性，導致執行效果與法規要求存在偏差。制度的不斷完善，乃是構筑防止類似事件重演之堅固防線，確保政府行為始終有法可依，個人權益得以切實依法保障。

公信力重建的核心：讓守法者不吃虧。連云港市水利局官網曾宣稱“打造法治水務”，然而，與清遠市水利局強化水行政執法的案例形成鮮明對比的是，謝某案凸顯了連云港市水利局在執法守法方面的雙重標準，本質上是對法治精神的背離。

正如最高法案例指出：“政府公信力始于對個體權益的尊重”，嚴懲濫權公職人員，堅決捍衛合法權益，并汲取信用修復的成功經驗，政府得以有效彌合因失信而引發的信任鴻溝，重塑“言出必行”的政府形象。政府部門應帶頭遵守法律，讓每一個守法者都能感受到公平正義，這是重建公信力的核心所在。

物以稱為準，國以法而立。石梁河水庫整治案中顯現的程序缺陷，映射出生態治理領域內廣泛存在的政策善意與執行失序之間的沖突。 2023年國務院《優化營商環境條例》強調的"政務誠信建設"，在此案中遭遇現實挑戰——連云港水務部門既當"清場裁判員"又做"利益關聯方"。

此案例凸顯了政府構建三重保障機制的重要性：首要之舉在于強化行政決策聽證制度，確保《重大行政決策程序暫行條例》得到嚴格遵循，對關乎個人核心利益的行政行為，需進行全面而深入的風險評估與細致考量；其次要落實《江蘇省社會信用條例》，將政務履約情況納入政府績效考核體系，對失信行為采取嚴格的終身追責制度；最后應健全司法救濟渠道，參考最高人民法院第17號指導性案例精神，對行政機關"新官不理舊賬"等行為適用懲罰性賠償。

值得注意的是，2022年水利部等四部門聯合印發的《長江河道采砂管理條例》已明確"生態補償"條款，但連云港相關部門在處置剩余砂料時，既未組織價格聽證，也未啟動第三方評估，直接采用行政指令定價。這種以"權力定價"取代"市場定價"的做法，明顯違背了中央深改委《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》的精神。

3月28日，連云港市委書記馬士光在全面依法治市會議上說，需始終堅守改革與法治并重，以法治為引領，規范改革行為，運用改革思維和方法，不斷健全立法、執法、司法、守法等環節的體制機制。要始終堅持法治建設為了人民、依靠人民，扎實開展法治惠民實事項目，用法治保障人民美好生活。

他進一步指出，連云港市公安局在夏季行動中堅決執行“兩個毫不動搖”的原則，確保各類市場主體受到平等保護。他們對破壞社會主義市場經濟秩序的違法犯罪行為采取了零容忍態度，依法嚴懲不貸，通過一系列專項行動，如“昆侖2023”和“夏季行動”，有效打擊了制售偽劣商品和侵犯知識產權的犯罪行為，為民營經濟的健康發展和高質量發展提供了堅強的法治后盾。要持續深化綜合行政執法改革，強化為企法律服務，打造更優法治化營商環境。

對照馬書記的講話精神，不知連云港市河長辦主任、水利局局長顏建有何感想？從“述法履職”邁向“良法善治”的過程中，水務部門更需拿出刀刃向內的改革勇氣。當"程序正義"逐漸超越"治理效率"，當"契約精神"深刻滲透至行政體系的每一個角落，石梁河畔所面臨的公信力危機，才能轉化為推動法治政府建設邁向新階段的契機。

當前亟待建立行政承諾回溯機制，對2019年以來的清理政策進行合法性審查，依據《江蘇省行政程序條例》第五十八條"行政機關撤回或變更行政決定造成損失的應依法補償"，對謝某砂場啟動損失復核程序。

值得關注的是，2024年新修訂的《江蘇省優化營商環境條例》增設"政府違約案件掛牌督辦制度"，明確規定"因規劃調整、政策變化造成個人合法權益受損的，應當建立補償救濟機制"。

站在全國首部政務誠信地方性法規《江蘇省加強政務誠信建設實施辦法》實施三周年的節點，石梁河水庫的波濤仍在訴說著疑問：個人何以需耗時五年，方得政府法治承諾之兌現？此不僅是連云港水利系統必須解答的課題，亦是全國法治政府建設進程中的一面鏡子。

答案或許就藏在《法治中國建設規劃（2020—2025年）》那句醒目標注里："當程序正義成為權力運行的肌肉記憶，誠信政府便不再是遙不可及的治理愿景。"期待連云港市紀委監委派駐市水利局紀檢監察組啟動專項督查，倒查五年維權過程中是否存在懶政怠政問題。唯有將個案糾偏與制度補缺相結合，才能避免"運動式執法—個人受損—信訪維權—被動補償"的惡性循環。

希望這起案例能成為一面鏡子，照見連云港市水利局依法行政的短板，更照亮依法行政的正義之路，解決個體生存發展難題，體現了地方政府行政管理的原則性和靈活性，推進法治政府、誠信政府、服務型政府的全新建設。

關于石梁河水庫謝某砂場的維權狀況，媒體將持續予以關注。（龔維明 鄭毅哲）