問渠人物 | 陸銘：大城市應適度促進人口回歸中心城區

上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘

出品 | 鳳凰網問渠人物

文字 | 陳婷婷

截至2024年底，中國常住人口城鎮化率達到67%，首次超過總人口的三分之二，相當于每3個人中就有2人生活在城鎮區域。

這一數據反映了我國城鎮化進程的新階段——從大規模增量擴張轉向存量提質增效和增量結構調整并重的發展模式。

那么，是不是意味著中國城鎮化速度放緩了？同時，伴隨中國人口增長出現下降趨勢，人口聚集的進程是否也隨之結束了？近日，鳳凰網《問渠人物》專訪上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘，就上述問題展開了探討及思考。

鳳凰網：中國城市發展進入穩定期了嗎？

陸銘：對于這個問題，我們需從土地和人口兩方面區別來看。

土地方面，中國過去呈現土地城市化（即城市面積擴張）非常快而人口城市化相對滯后的特點。因此，所謂城市發展進入穩定期，主要指土地城市化趨于穩定。

即便如此，地區間、城市間仍需進行建設用地再配置，以提高利用效率并順應人口流動方向。優勢地區因人口持續增長，需保障土地供應；同時城市內部也需優化土地功能間配置，例如城市閑置商業服務業用地與住宅用地相對不足并存，需要作出結構調整。

在這個過程中，應更多發揮市場機制作用，以土地市場價格為指引盤活資源，破除傳統體制（如土地用途變更困難）對再配置的制約。資本市場也應在建設用地跨地區再配置和土地功能轉換中發揮積極作用，基于土地用途變更產生的價值增量來進行融資。

人口方面，需準確把握城市化速度是否進入穩定期。城市化速度主要取決于三個關鍵因素。首先是經濟增長速度，保持中速增長必然要求農村農業人口向城市轉移，以保持二、三產業勞動力進一步增長。

其次是制度因素，現行土地與戶籍制度仍阻礙城市化速度。中央城市工作會議重申要繼續推進外來人口市民化，隨著相關制度改革，人口城市化速度未必放緩。

再者是農村人口結構，當前農村擁有大量60歲以上老齡人口，未來二十年，這部分人口將自然衰減，而年輕一代不會等比例地補充農業和農村人口，這也將體現為城市化率持續上升。此現象類似上世紀90年代后的日本，因農村老齡人口自然衰減導致城市化再次加速。因此，不宜簡單套用歐美發達國家“城市化先加速后放緩”的模式指導中國實踐。

鳳凰網：但從人口數量來看，近兩年中國人口增長出現下降趨勢，是不是意味著人口聚集進程結束了？

陸銘：并不是這樣。隨著城市化水平持續提升，人口持續從小城市向大城市集聚。參照日本，其人口負增長多年，卻仍向東京都及東京都市圈集中，且此過程中地區間人均GDP差距反而縮小。

其次，發揮城市在國內國際雙循環中的樞紐作用。從國際循環看，中國過去依賴投資和各類生產要素壓低價格來拉動制造業，同時依賴出口消化產能，這一模式已難以為繼。未來制造業需依托城市（尤其大城市）創新賦能——除科技外，研發、設計、金融、貿易等生產性服務業均至關重要。

我們中國發展研究院所著的《創新之城》顯示，創新在一個國家內的集中度通常超越人口集中度，大城市需在引領創新上發揮核心作用。面向未來，部分服務業還需加大開放力度，大城市將成為開放前沿。

同時，中國當前消費占GDP比重需要逐步提高，而消費中，服務消費比重將隨著人們收入和消費的逐步提高而提高。伴隨這一趨勢，大城市在依賴人口規模、密度和流量的新興服務消費（如會展、體育、娛樂）中優勢日益凸顯。大城市的服務消費數量、品質和多樣性將是其成為消費中心城市的關鍵因素。大城市引領的服務消費增長，也有利于整個國家制造業產能的消化，用內需來代替部分外需。

因此，從生產和消費兩個方面，大城市需認清服務業占比提升的客觀規律，要看到服務業賦能于制造業，又同時消化制造業產能的作用，著力在都市圈內形成中心城市賦能周邊中小城市制造業的優勢互補格局。

第三，優化新技術新形勢下的城市空間形態。因服務業在GDP和就業中比重持續上升（大城市尤甚），城市空間形態需適應此發展趨勢。

鳳凰網：當前，有觀點認為兩大因素會逆轉或減緩人口集聚的趨勢，一個是線上技術與人工智能興起，另一個是出口導向發展路徑受阻。從您的研究來看，如何考量這兩大因素？

陸銘：我和黃維晨的研究表明，線上技術（含平臺經濟）與線下的密度是互補的，因此其發展非但不稀釋人口密度，反而會強化其對經濟活動的重要性。

此外，人工智能主要替代制造業崗位，卻在服務業持續創造新崗位，從而推動人口向利于服務業發展的城市（尤其大城市的中心城區）集聚。

再者，在出口導向模式轉變背景下，中國制造業占GDP比重或將回調，服務業占比持續上升；同時制造業出現技術替代人工的進步，愈發凸顯服務業的就業創造核心地位。

因此，技術進步不會弱化城市人口規模、密度與流量的價值，反使大城市（尤其是其中心城區）依托這些要素發展服務業的優勢更強。

與此同時，伴隨服務業占比提高及人口向大城市集聚的趨勢，需認識到部分傳統空間規劃理念（尤以“多中心”和疏散城市人口思想為代表）已難以適應新發展階段。當然，首先必須承認，當大城市規模（面積和人口）達到一定程度，功能上必然催生副中心，形成多中心格局。但即使是多中心，也需要研究副中心與主中心距離遠近，以及主副中心間人口密度梯度對城市發展的影響。

我和高亞飛、鄭怡林基于全球1200個城市的研究發現：全球樣本超70%城市呈現“中心至外圍人口密度梯度（即密度下降幅度）”逐步上升的趨勢，中國此比例不足60%，反映中國城市空間規劃相對保守滯后。

我們的實證研究同時顯示，人口密度梯度更低（即中心和外圍密度更接近）、城市多中心格局更散的城市，其第三產業發展更弱，交通擁堵卻更嚴重。其中的道理也并不復雜，因為服務業發展離不開供給和需求雙方在同一時空里互動，城市人口密度低、人口分布更疏散到外圍，則人與人見面的距離更遠，時間、金錢成本更高，結果要么是服務業發展不好，要么是出行距離更遠，交通更擁堵。

這警示我們，應摒棄工業化時代的“多中心、低密度、低密度梯度”思維，順應城市發展規律，在服務業占比越來越高的大城市，促進人口適度回歸中心城區。

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