全球塑料公約談判難在哪兒？讀懂“游戲規則”不容易！

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文/ Ling、竹子、野草莓

寫在前面

全球塑料公約第五次會議的第二輪談判（INC-5.2）即將于8.5–8.14在瑞士日內瓦召開，自然之友的伙伴們將再次作為觀察員參加本次會議。

本文是伙伴們參加本次會議的第二篇行前記錄，各位觀察員會和大家聊聊全球塑料公約談判的議事規則與投票機制。

回顧第一篇行前記錄請點擊→。

當地時間8月5日（日內瓦比北京慢6小時），全球塑料公約政府間談判將在瑞士日內瓦重啟，推動制定一項具有法律約束力的國際環境協定文書，期待采取全球統一的行動應對日益嚴峻的塑料污染危機。這距離2024年12月在韓國釜山舉行的第五屆談判（ INC5.1）因分歧嚴重而未果，已過去八個月。（回顧閱讀→）

為何前幾輪談判屢屢陷入僵局，甚至常常在最后一刻仍無法就關鍵條款達成共識？一項國際環境協議的談成究竟卡在哪里？這一切的答案，或許要從其背后的議事規則與投票機制說起。

瑞士日內瓦萬國宮，聯合國環境署歐洲總部

塑料公約談判“卡在哪”？

——關于議事規則的回顧

自2022年3月聯合國環境大會通過第5/14號決議啟動政府間談判（Intergovernmental Negotiating Committee，簡稱INC）以來，一份名為《議事規則草案》的文件就成為這場歷時兩年多談判的“說明書”[1]。

其初稿由2022年5月不限成員名額特設工作組（簡稱OEWG）起草，借鑒了聯合國環境大會與《水俁公約》等多邊環境協定的談判經驗，規定了誰能發言、如何投票、何時決議生效等關鍵程序。

但遺憾的是，這份草案至今尚未獲得正式通過，只能“臨時適用”。其中最具爭議的兩條為：

第37條：表決權分配與定義；

第38條第1款：當無法達成共識時，是否允許以三分之二多數票通過決定。

2023年巴黎INC-2會議上，這一爭議達到了高潮。雖然最終各方接受了一項“解釋性說明”作為妥協[2]，但核心分歧并未消除。這種程序上的不確定性直接影響條文實質性談判的推進。

例如，在INC-5.1釜山會議中，圍繞削減塑料總產量和限制有害化學品等核心條款，各國分歧顯著，談判過程中不斷有代表團援引上述議事規則，提出鑒于各方已經竭盡全力協商一致但是依然分歧過大，應當啟用最后辦法，進行表決，但是出于種種原因，最終并未啟用表決。也因此，談判延續至今年8月的日內瓦續會（INC-5.2）。

主要議事規則節點與焦點分歧一覽表

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2024年釜山談判，INC-5 主席敲槌通過 INC-5.2 繼續談判，會上他強調：“在一切都達成共識之前，任何內容都不能視為共識。” （圖源：IISD）

“共識”與“投票”：

國際環境協定談判中的兩種決策模式

實際上，議事規則難以確定的情況在過往的國際環境協定政府間談判中并不少見，尤其是其中的投票機制，往往由于爭議較大難以確認。但這并不意味著在聯合國環境協定的談判中，沒有任何規則可循。

國際環境協定通常會在談判之初就確定會議的議事規則。議事規則規定了會議如何討論議題、如何提出動議以及如何表決。多數環境協定都力求在重大事項上達成“共識”（consensus），這意味著沒有任何締約方明確反對。當無法達成共識時，有些公約允許采用多數投票，通常為三分之二多數或四分之三多數。

? 共識（consensus）

在聯合國實踐中，‘協商一致’（consensus）的概念是指：在沒有任何正式反對意見阻礙決議或決定被宣布通過的情況下，通過普遍同意而非投票的方式采納決議或決定[3]。

這種機制：

保證決議具有普遍認可，避免多數強行通過導致成員抵制或退出。

容易使談判陷入僵局，往往只能達成“最低公分母”式的妥協，尤其當各國立場分歧較大時。為了不讓任何一國反對，決議內容可能被削弱。

? 多數投票（majority voting）

當共識無法達成時，有些議事規則允許進行表決，通常設定為三分之二多數，甚至四分之三多數。

這種機制：

可以在僵局中推進談判；

持異議的國家可能不接受決議結果，進而影響履約效果。一國若因投票結果強制接受了不支持的決議，可能選擇消極執行、提出保留甚至退出公約，削弱公約的凝聚力和執行力。

不同環境協定的議事規則舉例

（以下表格列出了一些主要環境協定在議事規則中涉及共識與多數投票的規定）

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全球性的大型環境公約，比如氣候和生物多樣性，幾乎都會優先選擇通過共識達成決策。這是因為氣候變化和生物多樣性等議題涉及幾乎所有國家，且對各國經濟和發展政策產生深遠影響。只有通過共識，各國才會認為決議具有合法性并愿意實施。假如通過投票的方式強行通過，很有可能導致反對方拒絕執行或退出公約，友誼的小船說翻就翻。

同時，聯合國體系長期以來在《聯合國憲章》及各類環境公約中強調“和平、協商”原則，強調在全球公共事務中尊重主權平等。此原則也深刻地影響了后續公約的議事規則。

議事規則的決策機制是

日內瓦談判的關鍵

鑒于前幾輪談判中各國在關鍵議題上分歧明顯，塑料公約未來很可能繼續維持“臨時適用規則+協商一致”模式。如無法就議事規則草案達成一致，公約可能參考聯合國氣候變化框架公約UNFCCC與生物多樣性公約CBD的先例，采用“臨時適用”的議事規則草案，繼續推進后續談判。

還有一種可能性，那就是設立“技術事項表決”通道：部分國家已提出，在非核心政治議題（如增補受管制的危險化學品或添加劑名單、調整分類標準）上允許采用三分之二或四分之三多數表決。

這一方向已在近期展現端倪。2025年6月，《聯合國海洋大會》期間，95國共同簽署的《尼斯宣言：為達成一項有雄心的塑料公約》公開呼吁[11]，倡議：在所有共識努力無果的情況下，應允許公約談判依據聯合國常規程序做出決定。

規則從來不是程序性細節，而是決定成敗的戰略要素。因此，即將在日內瓦召開的INC5.2談判會議突破之處在于，各國在未能達成共識時如何采取行動，即在規則層面達成更深層的政治共識。

UNEA-5.2大會決議通過開啟全球塑料公約談判

本文是同事們參加本次會議的第二篇行前記錄，

關于本次會議后續相關報道及來自同事們的觀察，

我們會第一時間在自然之友官方公眾號發布，歡迎追更~

參考資料

[1] 《聯合國環境大會關于制定塑料污染國際法律文書的決議》（UNEA 5/14）全文：

https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/39812/OEWG_PP_1_INF_1_UNEA%20resolution.pdf

[2] 《國際法律文書零草案：主席草案（Revised Zero Draft）》

https://wedocs.unep.org/xmlui/bitstream/handle/20.500.11822/42282/2303890C.pdf?sequence=3&isAllowed=y

[3] 在2002年6月17日致《生物多樣性公約》執行秘書的一份備忘錄中( )，聯合國法律顧問就“協商一致”這一術語的法律解釋作出的說明。

file:///Users/lingwang/Desktop/20170919_guideforpresidingofficers_final.pdf

[4] UNFCCC. (1996). Rules of Procedure of the Conference of the Parties. FCCC/CP/1996/2.

https://digitallibrary.un.org/record/216531/files/FCCC_CP_1996_2-EN.pdf

[5] Convention on Biological Diversity. Rules of Procedure of the Conference of the Parties. Rule 40.

https://www.cbd.int/doc/handbook/cbd-hb-03-en.pdf

[6] Rotterdam Convention Text (2017). Articles 18–21.

https://www.pic.int/Portals/5/ConventionText/UNEP-FAO-RC-CONVTEXT-2017.English.pdf

[7] Basel Convention. Rules of Procedure. Rule 38–40.

https://www.basel.int/Portals/4/basel%20convention/docs/meetings/rules-e.pdf

[8] Stockholm Convention Text. Article 19.

https://chm.pops.int/portals/0/repository/convention_text/unep-pops-cop-convtext-full.english.pdf

[9] Center for Strategic and International Studies (CSIS). The Basel Convention, Hazardous Waste & Plastic Pollution.

https://www.csis.org/analysis/basel-convention-hazardous-waste-plastic-pollutio

[10] Center for International Environmental Law (CIEL). CIEL Reports on Developments under the Stockholm Convention at COP5.

https://www.ciel.org/news/ciel-reports-on-developments-under-the-stockholm-convention-at-cop5

[11]The Nice wake up call for an ambitious plastics treaty

https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/documents/The%20Nice%20wake%20up%20call%20for%20an%20ambitious%20plastics%20treaty.pdf

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