鄉和鎮是什么時候產生的？理一理古代縣以下鄉村組織結構

關于古代的行政架構，有一個通俗的說法，皇權不下縣。那么，朝廷是怎么統治管理鄉村的？

古代有沒有鄉和鎮這一級管理機構?鄉和鎮作為縣的直接下級單位，又是從什么時候開始的？

秦漢時期，實行的郡縣兩級行政體制。漢朝在郡縣的基礎上設立了管理數郡的十三刺史部，州刺史起初只有監察權，后來也增加行政權，相當于“州——郡——縣”三級行政體制。那么，秦漢兩朝對于縣以下的鄉村，是怎么管理的？

秦漢縣以下的管理，通過兩條線進行，在民政戶籍賦稅上，是“縣→鄉→里”；在治安和交通上是“縣→亭”。

因此，鄉這一級，秦朝就有了，恰好就是縣的下級單位，所以，鄉已經存在兩千多年了，并不是上世紀八十年才創立的行政單位。秦漢時期的鄉，設有“三老、有秩、嗇夫、游徼”等職位，分管教化、賦稅和緝拿盜賊。游徼，這一職務看起來和亭長功能重疊了，實際上分工明確，游徼相當于鄉游動辦大案的直屬大隊，亭長相當于片區治安負責人（治保主任）。

秦漢的鄉一級負責人，除“三老”由德高望重老人擔任以外，有秩、嗇夫和游徼均為上級任命，且由俸祿，因此，秦漢的鄉，和現在的鄉一樣，實際上就是一級行政單位。

三國兩晉南北朝時期，鄉這一級的負責人實際上由士族把持，不再由朝廷任命，行政職能被虛化了。這時期，地方管理制度比較混亂，大多是大家族主導的鄉村自治。

唐朝中前期，“百戶為里，五里為鄉”，鄉的長官稱為“鄉長”，里的長官稱為“里正”。鄉長一詞，一千多年前就有了。唐后期，權力向里正傾斜，鄉長漸漸形同虛設，稱為榮譽職務。村，作為組織機構在唐朝也開始出現，出現了“村正”，鄉村管理進一步精細化。

我們再來看看鎮，是從什么時候開始的？

鎮最早是軍事單位，始于北魏拓跋氏在北方邊境設立的“六鎮”。正是這種淵源，后來清朝在編練“新軍”時，也選擇了“鎮”作為最大組織單位（北洋六鎮），相當于現在的師。

唐朝延續了南北朝時期的做法，也設置了軍鎮。

宋朝的時候，鎮，開始從軍事向行政機構轉型。

宋朝的商品經濟比較發達，農村出現不少集市。這些集市，最初為幾天一次，““日中為市””，方便周邊村民“以物易物”的交易場所，這些自然形成的聚落被稱為草市。市最初的意思就是交易場所，南方很多鄉鎮的地名里有“市”字，都是歷史悠久的鄉村聚落。

有一些處于交通要道的市，規模慢慢擴大，聚集的人口甚至超過了上千戶。兩浙路秀州青龍鎮（今上海青浦），依托吳淞江航運成為“海舶輻輳，蕃商云集”的外貿重鎮，其商稅收入甚至超過所在的華亭縣。這些超級“市”，就升格為“鎮”，稱之為“市鎮”。

因此，古代作為地域概念的鎮，是由市升級而來的。“鎮”，要比“市”大。

古代的四大名鎮，景德鎮、朱仙鎮、漢口鎮、佛山鎮就是這么來的，形成于明清時期。這些鎮，因為人口和經濟體量大，經常有縣丞或者主簿分守長駐，也派有“監鎮官”負責治安和收稅。宋朝的鎮，看起來是“副縣級”，卻并不是一級行政機構，因為鎮的戶籍民政等事項還是由負責鄉村治理的保甲體系管理。就性質來說，這些“市鎮”，更像今天的經濟開發區，經濟發達卻不是一級政府。根據漆俠《宋代經濟史》估算，北宋晚期全國市鎮商稅約占地方商稅總額的35%，其經濟地位可見一斑。

我們來看看明清時期鄉村基層組織。

明朝的時候，鄉村管理實行“都圖”制，一個縣劃分為若干都，都下面又設圖。圖的來源是這樣的，造戶籍黃冊的時候，把一頁紙（一張圖）上所有的戶口編為一個“圖”。圖，又被稱為“里”，一般以110戶為一圖（里），由人口多，交糧多的大戶擔任里長。里下面又設甲，一甲為10戶。

明清的鄉村組織為：縣→都→圖（里）→甲。這種組織結構有點像今天的縣→鄉（鎮）→村→村民小組。

明清時期有沒有鄉？有，但并未設置正式官員，不是行政單位，而是一種地理區域。如寶慶府邵陽縣就有東鄉，西鄉等等。一個縣一般有幾個鄉，十幾二十多個都，我的老家是寶慶府邵陽縣東鄉仁風都。又如，南直隸蘇州府的吳縣就分為7鄉、37都，“鄉”用于標識方位，如“長洲鄉”、“吳趨鄉”等，“都”則負責具體行政事務。

明清時期，皇權不下縣嗎？并不是這么回事。

所謂皇權不下縣，指的是不在縣以下設立領取俸祿的地方管理機構。都正、里長、甲長等都沒有工資，只享受免除徭役的特權，卻經常要催糧，押糧，搞得自己傾家蕩產，所以，這些職務都由富戶擔任。

為了保持國家的運轉，鄉村還是由一些派出機構，比如驛站（由兵部和地方共同負擔），巡檢司（負責交通要道治安）等，這些機構的負責人都是正兒八經的官員。另外，還有為維護治安，保障交通要道安全，小規模駐軍的塘，汛，這些都是官方機構。

明清時期，一個縣到底有多少吃皇糧的？遠遠不止縣令一人，具體多少人，我在《》一文中已經寫得很清楚。

晚清的時候，一些巨鎮進一步崛起。比如佛山鎮，該鎮當時屬于南海縣，卻從廣州府空降了一名從六品的同知專管；同樣還有連州的星子鎮，因為時為鹽運樞紐，也時空降一名同知坐鎮。但是，這些巨鎮，在行政上依然屬于縣管轄。關于廣東明清時期的地方組織，我在以后將專門探討。

我們接著往后說。

1909年，清政府搞新政，頒布《城鎮鄉地方自治章程》，歸定鄉、鎮為一級地方自治單位，這是“鎮”第一作為基層地方自治機構。鎮、鄉為平級單位，其中，鎮為人口較多和經濟較發達地區。

1930年代，國民政府頒布《縣各級組織綱要》，確定“縣→鄉（鎮）→保→甲”為地方行政層級。

1950年——1958年，先廢除保甲制，實行鄉村兩級制，后成立低級社、高級社。1958年開始，鄉、鎮一級全部改為人民公社，“村”一級改為生產大隊，下設生產小隊。

1980年開始，人民公社又重新改回鄉、鎮，設鎮的標準是非農業人口在2000人以上，或者超過總人口的10%。

中國幾千年的農村基層組織變遷大致如此。

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