民航局：深化通用航空管理改革，實施通用航空經營許可與運行許可“兩證合一”

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近日，民航局舉行1月例行新聞發布會。會上對最新修訂頒布的進行了詳細解讀，并對新頒布的、進行了介紹。

民航局政策法規司司長楊穎介紹，新修訂的民用航空法共16章262條，從飛行安全、適航管理、機場管理、通用航空和低空經濟、旅客權益保護、監督管理和法律責任等多個方面，對現行法律進行了全面修訂。具體修訂內容包括：

民航局政策法規司司長楊穎

一是強化民用航空安全保障。完善民用航空器適航管理，規范航空器設計、生產、維修等全鏈條要求，明確民用航空器適航相關主體的資質要求和行政許可事項，夯實航空器安全基礎；系統強化飛行安全、運行安全等領域的制度設計，明確航空公司、空中交通管理機構、機場等運行單位的安全生產主體責任；優化完善運輸和通用航空企業準入條件；增設“民用航空安全保衛”專章，完善民航安全檢查、安全保衛方案、安全背景審查等制度；加大違法行為懲處力度，從嚴懲治危及航空安全以及“機鬧”等擾亂運輸安全秩序的行為，切實守護航空運行安全。

二是推動行業高質量發展。大力支持通用航空與低空經濟新業態的發展，簡化通航企業準入審批程序、完善通航業務分類分級管理；優化低空空域資源配置，明確劃分空域應當兼顧低空經濟發展需求，拓展低空應用服務領域。增加“發展促進”專章，明確產業扶持政策導向，對民用航空制造業發展、關鍵核心技術研發、民用航空器適航審定、民用航空樞紐建設、航線網絡優化和國際交流合作等方面作出制度性安排，為行業高質量發展注入新的動力。

三是加大旅客權益保護力度。明確要求航空公司和服務單位完善旅客運輸合同條款、加強個人信息保護、優化航班延誤或取消的處置流程，妥善做好信息通報、食宿安排、投訴處理等后續服務保障，著力提升旅客出行體驗；統一國內航空運輸和國際航空運輸航空公司的賠償責任限額。

四是完善依法監管手段方面，針對民用航空活動監管的短板弱項，鼓勵通過大數據等手段創新監管方式，開展分級分類監管，持續提高行業監管效能。針對部分違法違規行為屢禁不止問題，從嚴懲治危及航空安全、旅客權益的行為，提高部分違法行為的罰款額度，新增行政處罰的種類，擴大行政處罰的適用范圍，切實增強法律的威懾力和剛性約束。

楊穎表示，下一步將做好民航法規體系的迭代更新工作。民航法規體系由1部法律、12部行政法規和105部規章組成，隨著民用航空法的修訂完成，民航局將做好法規體系中配套法規、規章和其他規范性文件的立改廢工作，推動不同層級制度文件與民用航空法密切銜接、協調統一，不斷完善覆蓋全面、銜接有序、執行有效的民航法規體系。

民航局運輸司副司長王衛軍介紹，此次修訂中，更加注重民航安全發展，更加注重改革成果轉化，更加注重旅客權益保護，更加注重行業高質量發展。重點在以下4個方面進行了系統修訂：

民航局運輸司副司長王衛軍

第一，全面加強旅客權益保護。此次修訂，首次在民用航空法中專設“旅客權益保護”章節，將以往分散的旅客權益保護規定系統化、法律化。從法律層面看，設立專章體現了對旅客權益保護的高度重視，將旅客權益從單純的合同權利提升為法律保護的消費者權益。從實踐層面看，這一創新為旅客權益保護提供了更加明確的法律依據，使旅客在遇到航班延誤、取消等問題時能夠依法維權。

第二，推進航空物流高質量發展。一是依據國務院行政審批事項清單，進一步規范了危險品相關運輸資質管理要求，以更好統籌發展和安全。二是支持航空貨運單的電子化發展，明確電子運單的法律效力、使用規范、數據安全要求，助力航空物流智慧化發展。

第三，深化通用航空管理改革。全面貫徹落實黨中央、國務院關于通用航空和低空經濟高質量發展的戰略部署：一是明確提出國家鼓勵發展通用航空，加快培育通用航空市場，構建通用航空基礎設施網絡，縣級以上地方人民政府根據本地區發展實際，采取措施支持通用航空產業發展。二是統籌發展和安全，實施通用航空經營許可與運行許可“兩證合一”，要求組織實施通用航空飛行的主體確保作業安全，從事通用航空定期運輸的主體要制定民用航空器事故家屬援助計劃。三是根據業務類型實施分類管理，分類細化從事不同種類經營活動企業的準入標準、經營規范要求和法律責任，對非經營性通用航空實施備案管理，減少制度性成本。

第四，強化公共航空運輸企業經營許可監督。一是優化完善了準入門檻，明確了法定代表人國籍、股東資信能力、實繳資本數額、高管人員資質等要求，為申請公共航空運輸企業經營許可證制定了相關標準。二是強化了持續監督，從保障安全運行、保護消費者權益等方面提出了具體要求。三是完善退出機制，對不再符合許可條件、限期整改仍不符合的，吊銷相關許可證件。

王衛軍在發布會上介紹，下一步，將配套修訂《公共航空運輸企業經營許可規定》等規章，進一步規范民航運輸和通航市場運行，助力民航事業高質量發展。（）

民航局適航司副司長陳曄介紹，適航管理作為保障民用航空器安全運行的基礎性制度，其完善程度直接關系到民航安全水平和行業可持續發展能力。新的民用航空法對適航管理部分進行了系統性重塑，在原有法律原則性規定基礎上，構建了更為完善、精細且與國際接軌的適航管理體系。

民航局適航司副司長陳曄

首先，民用航空法第二章第三節明確了適航管理相關行政許可要求，從民用航空產品和零部件的設計、生產、維修、使用等方面構建了全過程、全范圍的適航管理框架。其中，新增了設計機構許可證書條款，要求民用航空產品和零部件設計機構建立設計保證系統，強調其主體責任，以提高設計機構的能力和適航審定工作的效率。同時，在確保民用航空安全前提下，充分發揮設計、生產機構自身作用，規定取得許可證書的設計機構可以根據批準權限為設計小改簽發合格證明，取得許可證書的生產機構可為本單位生產的民用航空產品和零部件簽發合格證明。此外，新的民用航空法將民用航空化學產品的設計、生產以及民用航空油料的供應、測試工作也納入適航管理范圍，要求相關單位按照規定申請取得許可證書。

民用航空法新增第十三章“發展促進”章節中，以法治保障民用航空制造業高質量發展。明確國家對民用航空制造業發展的支持導向，從多個方面促進民用航空制造業發展，為民用航空活動提供安全、先進、綠色、經濟、適用的民用航空產品；將適航管理置于“發展促進”的宏觀框架下，明確了其服務于產業升級的定位，提出完善民用航空器適航審定組織體系和標準規范，加強適航審定人才培養，提升適航審定能力和水平等制度安排。同時將“建立健全基于風險的分類分級適航管理方式”寫入民用航空法，為適航管理工作的進一步改進提供了頂層法律授權。

此外，第十五章“法律責任”部分，大幅增加了相關條款，進一步保證適航主體責任的有效落實。

陳曄介紹，修訂后的民用航空法適航管理部分，構建了權責清晰、覆蓋全過程、全方面的適航管理制度，引入了基于風險的分類分級監管模式，通過強化法律責任和豐富監管工具，為航空安全構筑了更為堅固的法治防線。同時，平衡了安全監管與產業促進的關系，在堅守安全底線的前提下，為技術創新和產業發展預留了制度空間,特別是為國產大飛機和低空經濟等新興業態的健康發展提供了法律保障。

民航局機場司副司長張嚴峰介紹，本次修訂圍繞“強化安全底線、突出分類管理、明晰權責關系、賦能行業發展”四大核心思路，瞄準國家戰略部署，緊盯行業發展新形勢，回應社會公眾新期盼，對民用機場的法律定位、管理制度、責任體系等多個方面進行了系統性優化。主要有五大亮點。

民航局機場司副司長張嚴峰（本文圖片均由記者張哈斯巴根拍攝）

第一，進一步優化章節體例，實現精準分類規制。本次修訂，民用機場這一章通過設立“一般規定”“運輸機場”“通用機場”三節，形成“共性規范+專項要求”的體系化結構。這種分類規制模式，讓運輸機場的高頻高效運營與通用機場的靈活發展各有遵循，增強了法律的針對性和可操作性，讓不同類型機場發展更具適配性。

第二，進一步明確公益屬性，強化制度保障支撐。本次修訂，明確將“民用機場是公共基礎設施”正式寫入法律，要求各級人民政府采取措施，支持機場建設、運營和維護。這一調整，將原來行政法規的成熟制度上升為法律規范，在強化了機場公共基礎設施屬性的同時，也為政府對民用機場實施統籌規劃、給予政策扶持提供了法律依據，將更好的保障公眾便捷出行。

第三，進一步健全責任體系，筑牢安全發展底線。一是將“機場管理機構”調整為“機場運營人”，明確機場運營人核心義務，要求按規定設置必要設施、采取有效措施，維護運營秩序、保障運營安全，解決原有責任邊界模糊問題。二是優化許可管理制度，將原來的“機場使用許可證”調整為 “機場運營許可證”，管理重心從原來的“使用準入”轉向“持續滿足運營需求”，要求機場運營人持續保持合規能力；三是完善安全防控機制，細化機場凈空保護與電磁環境保護要求，并詳細列舉影響飛行安全的禁止性行為，新增違反相關規定的法律責任；健全障礙物體清除機制，區分機場項目建設公告前、后障礙物體的不同處理方式，明確補償和清除事宜，既保障飛行安全，又保護合法權益。

第四，進一步賦能通用機場，激發低空經濟活力。民用航空法為通用機場設立專節，明確國家統籌運輸機場與通用機場協調發展，要求省級人民政府組織編制本行政區域通用機場布局規劃，并因地制宜推進建設，強化地方規劃建設責任；建立分類分級管理機制，對公眾開放的機場必須要取得運營許可證后方可對外開放運營，對其他通用機場僅進行備案管理。

第五，進一步理順權責關系，提升行業治理效能。本次修訂，進一步明確了國務院民用航空主管部門、地方人民政府、機場運營人等各方職責，形成了權責清晰、協同高效的治理格局；通過法律形式固化各方責任，既強化了機場運營人的主體責任，也明確了各級政府的監管責任和保障義務，形成權責清晰、協同高效的治理格局，為機場建設運營提供穩定的發展預期。

張嚴峰表示，下一步，民航局將重點推進兩項工作：一是加快配套制度體系建設，按照“法律+法規+規章+標準”四級體系要求，全面評估現有機場法規規章體系適配性，細化法律條款實施要求，加快推進《民用機場管理條例》修訂，健全配套制度監管措施；二是強化宣傳培訓與普法教育，開展行業內專題培訓，提升依法履職能力；推動地方政府加強普法宣傳，重點解讀凈空保護、無人機管控等與公眾密切相關的規定，鼓勵結合實際完善相關法規立法，形成央地協同的法治保障體系。

民航局適航司副司長陳曄介紹，近年來，伴隨我國低空經濟迅速發展，無人駕駛航空器產業規模不斷擴大，低空運行需求日益旺盛。為進一步提升無人駕駛航空器運行安全水平，民航局牽頭制定了以及，從源頭確保民用無人駕駛航空器合法合規運行，落實國家相關法律法規對無人駕駛航空器實名登記、主動報送識別信息、實現其可靠被監視等要求。

民用無人駕駛航空器實名登記是安全管理的關鍵環節，的出臺，明確了實名登記與激活的程序要求，規范制造人開發具備實名登記激活功能的信息系統，指導民用無人駕駛航空器所有者更加便捷地完成實名登記。該標準適用于符合標準規定的，在中國境內從事飛行或相關活動的民用無人駕駛航空器。該標準明確了民用無人駕駛航空器實名登記與激活的基本流程和系統要求，并規定了涉及的相關信息系統應具備的功能與交互要求，通過強制性、標準化的技術手段，將“實名登記激活”要求落到實處，構建起覆蓋全生命周期的可追溯管理體系，在一定程度上從源頭有效遏制“黑飛”現象，保障公共安全與空域秩序。該標準統一了相關信息系統間的數據交互協議與安全要求，便于登記、激活、注銷等流程的順暢與穩定運行，有利于推動民用無人駕駛航空器產業走向更加安全、規范的高質量發展道路。

民用無人駕駛航空器在運行階段，只有“看得見”才能“管得住”，的出臺，為實現民用無人駕駛航空器可靠被監視提供了有效的技術實施路徑。該標準明確了在公共空域運行的所有民用無人駕駛航空器系統，必須在運行全過程，以廣播式和網絡式兩種方式，主動報送自身身份、位置、速度、狀態等運行識別信息，同時也明確了對于運行識別傳輸段和接收段的要求。該標準的編制以技術成熟可靠、建設經濟可行為原則，充分利用已有通信技術，保證了技術實施的可行性和可靠性。在技術標準層面為國家低空相關法律法規落地實施提供了支撐，為構建低空飛行服務保障和安全監管體系奠定了堅實基礎，為未來更大規模、更多種類的低空航空器納入我國低空空域和空中航行體系奠定了堅實的基礎。（）

來源：民航局網站、中國民航報。

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