馬一德：在法治軌道上統(tǒng)一政府行為尺度

建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，不僅是構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的需要，而且是贏得國際競爭主動權(quán)的需要。我國作為全球第二大消費市場，必須把全國統(tǒng)一大市場建設(shè)好，增強我們從容應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的底氣。中央財經(jīng)委員會第六次會議對推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)提出了“五統(tǒng)一、一開放”的基本要求，即統(tǒng)一市場基礎(chǔ)制度、統(tǒng)一市場基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一政府行為尺度、統(tǒng)一市場監(jiān)管執(zhí)法、統(tǒng)一要素資源市場，持續(xù)擴大對內(nèi)對外開放。其中，“統(tǒng)一政府行為尺度”的部署既是從制度根源上破解市場分割難題的重要舉措，也是深化法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。落實這項部署，必須對各級政府行使公權(quán)力的邊界、程序、強度進行統(tǒng)一約束，為政府行為立規(guī)矩、劃邊界、定標(biāo)準(zhǔn)、明責(zé)任，打通阻礙市場一體化的卡點堵點，為各類經(jīng)營主體提供穩(wěn)定、公平、可預(yù)期的制度環(huán)境。
統(tǒng)一政府行為尺度，要求政府的行政行為在多個維度上保持一致性，具體可從如下方面把握。其一，在空間維度上，要求消除“土政策”與地域壁壘。不同地區(qū)、不同部門在市場準(zhǔn)入、公平競爭審查、涉企執(zhí)法等領(lǐng)域應(yīng)遵循統(tǒng)一的規(guī)則體系，杜絕基于地方利益或部門利益而設(shè)置的“土政策”“土門檻”，確保經(jīng)營主體無論身處何地，面對的是同一套規(guī)則。其二，在時間維度上，要求保障政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性。政府政策與行政行為不僅要合法，而且應(yīng)注重長期效應(yīng)，保護經(jīng)營主體的信賴利益，杜絕“朝令夕改”或“新官不理舊賬”而損害經(jīng)營主體的長期投資信心。其三，在行為強度上，要求推行全國統(tǒng)一的執(zhí)法裁量基準(zhǔn)。這主要是為了解決“同案不同罰”“選擇性執(zhí)法”或“過度執(zhí)法”等問題。通過對環(huán)境保護、知識產(chǎn)權(quán)、市場監(jiān)管等領(lǐng)域的行政裁量權(quán)進行全國統(tǒng)一的量化規(guī)范，最大限度壓縮自由裁量空間，確保違法情節(jié)相似的行為在不同地區(qū)面臨的法律后果基本一致，增強執(zhí)法公信力與法律威懾的可預(yù)期性。
落實統(tǒng)一政府行為尺度的要求，必須將政府權(quán)力運行嚴格限定在法治框架內(nèi)，嚴格遵循如下原則。一是“法無授權(quán)不可為”的權(quán)力法定原則。《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》明確了政府的核心職能，即維護市場秩序、提供公共產(chǎn)品、保障公平正義、防范系統(tǒng)性風(fēng)險。任何超越此范圍，特別是干預(yù)經(jīng)營主體自主經(jīng)營、設(shè)置不合理市場壁壘的行為，均屬越權(quán)。例如，如果地方政府通過行政規(guī)范性文件違法增設(shè)市場準(zhǔn)入備案程序，就與此要求相悖。二是基于“必要性”與“最小損害”干預(yù)的比例原則。即使在法定職權(quán)范圍內(nèi)，政府采取的干預(yù)措施也必須遵循比例原則，即采取的手段必須為實現(xiàn)正當(dāng)目的所必需，且對經(jīng)營主體權(quán)益的損害應(yīng)最小化。例如，對輕微違法行為的處罰，應(yīng)優(yōu)先適用警告、責(zé)令改正等較輕措施，而非直接處以高額罰款。三是權(quán)責(zé)一致。這既包括內(nèi)部行政問責(zé)，也包括外部的司法救濟。例如，最高人民法院發(fā)布的“涉市場準(zhǔn)入行政訴訟十大典型案例”，就是通過司法判決糾正違法行政行為，有力強化了這一原則的剛性約束。在堅守上述原則的基礎(chǔ)上，在法治軌道上統(tǒng)一政府行為尺度，需從制度建設(shè)、機制創(chuàng)新、監(jiān)督強化等方面著力。
完善統(tǒng)一的法律制度供給，夯實行為尺度的規(guī)范基礎(chǔ)。這是統(tǒng)一尺度的前提。一是加快完善與全國統(tǒng)一大市場建設(shè)相適應(yīng)的法律體系。建立常態(tài)化的法規(guī)政策清理機制，依據(jù)《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》等中央政策精神，對各地涉及經(jīng)營主體經(jīng)濟活動的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件進行全面篩查與動態(tài)評估，堅決廢止或修改含有地方保護、市場分割、指定交易等內(nèi)容的條款，破除影響要素自由流動的“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”。二是著力推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的規(guī)則統(tǒng)一，特別是盡快制定并發(fā)布全國統(tǒng)一的、細化的市場準(zhǔn)入負面清單、公平競爭審查實施細則。同時，加快在市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)、食品藥品監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)保護等重點執(zhí)法領(lǐng)域，制定并實施全國統(tǒng)一的、細化的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，明確違法行為的認定標(biāo)準(zhǔn)、處罰梯度和適用條件，從制度源頭預(yù)防和減少執(zhí)法行為的地區(qū)差異性、隨意性。
構(gòu)建高效的協(xié)同執(zhí)法與監(jiān)管機制，確保法律規(guī)則統(tǒng)一實施。面對跨區(qū)域、跨部門的經(jīng)濟活動，應(yīng)綜合運用技術(shù)手段和制度創(chuàng)新，打破行政區(qū)劃帶來的監(jiān)管壁壘與信息孤島。一是依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，大力推動跨區(qū)域、跨部門的執(zhí)法聯(lián)動與監(jiān)管信息實時共享，逐步實現(xiàn)執(zhí)法程序、標(biāo)準(zhǔn)、文書和結(jié)果的協(xié)調(diào)互認。二是進一步健全全國性的經(jīng)營主體信用信息歸集、評價、共享和應(yīng)用體系，強化信用評價結(jié)果在“雙隨機、一公開”監(jiān)管中的應(yīng)用，并依法依規(guī)實施跨地區(qū)、跨部門的聯(lián)合激勵與懲戒，真正形成“一處失信、處處受限”的信用約束格局。三是在招標(biāo)投標(biāo)、政府采購等易產(chǎn)生地方保護的領(lǐng)域，可強制推廣使用全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)文件范本，并積極探索利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，對公告文件、資質(zhì)條件、評審標(biāo)準(zhǔn)等進行智能篩查與風(fēng)險預(yù)警，自動識別和糾正各類顯性、隱性的歧視性與排他性條款，保障競爭環(huán)境的實質(zhì)公平。
健全嚴密有力的監(jiān)督問責(zé)體系，筑牢統(tǒng)一尺度的法治防線。主要是構(gòu)建起內(nèi)部與外部相結(jié)合、事前事中事后相銜接的立體化監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。一是進一步強化各級人大對政府規(guī)范性文件的備案審查力度，對其中可能含有地方保護或市場分割內(nèi)容的規(guī)定進行重點審查，從源頭上糾偏防錯。二是司法機關(guān)應(yīng)通過依法審理相關(guān)行政訴訟案件、定期發(fā)布典型案例等方式，統(tǒng)一裁判尺度，有效糾正和警示各類違法行政行為。三是審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督要與市場監(jiān)管協(xié)同發(fā)力，對設(shè)置市場壁壘、搞地方保護的行為，不僅要追究行政責(zé)任，更應(yīng)依規(guī)依紀依法嚴肅問責(zé)。四是暢通各類經(jīng)營主體和社會公眾的監(jiān)督舉報渠道，建立高效的投訴受理與反饋機制，將政府行為置于廣泛的社會監(jiān)督之下。
推動治理理念與能力的系統(tǒng)提升，使法治自覺融入行政行為。最深層次、最持久的統(tǒng)一源于思想觀念的深刻認同與行為習(xí)慣的自覺養(yǎng)成。應(yīng)將“法治是最好的營商環(huán)境”“建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求”等理念，深度融入政府工作人員的思維方式和行動邏輯。一方面，將憲法法律及統(tǒng)一大市場相關(guān)法規(guī)政策，作為公務(wù)員初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)的必修內(nèi)容和領(lǐng)導(dǎo)干部任前考核的重要方面。另一方面，建立常態(tài)化的法治素養(yǎng)與履職能力評估機制，將依法決策、規(guī)范執(zhí)法、維護市場統(tǒng)一的能力和實績，納入干部考核評價體系，使各級政府工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，真正善于并習(xí)慣于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展。
來源：IPRdaily中文網(wǎng)（iprdaily.cn）
作者：馬一德中國科學(xué)院大學(xué)講席教授、知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院院長