信訪聽證，為何有時(shí)會(huì)感覺“沒什么用”？

對(duì)于疑難、復(fù)雜、重大信訪事項(xiàng)，在信訪事項(xiàng)辦理過(guò)程中，在回復(fù)意見出具前，可以由信訪人申請(qǐng)或者職能部門主動(dòng)進(jìn)行信訪聽證，聽證結(jié)果作為信訪處理、復(fù)查、復(fù)核意見作出的依據(jù)。信訪聽證作為化解矛盾糾紛、促進(jìn)公平公正的一項(xiàng)重要機(jī)制，在積案化解中發(fā)揮著獨(dú)特作用。然而，隨著社會(huì)發(fā)展和信訪形勢(shì)的變化，聽證在運(yùn)行中也逐漸暴露出若干缺陷，制約其功能的有效發(fā)揮。

一、適用范圍界定模糊

與行政復(fù)議中明確聽證范圍不同，《信訪工作條例》雖規(guī)定“對(duì)重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)，可以舉行聽證”，但何為“重大、復(fù)雜、疑難”，缺乏進(jìn)一步的解釋與界定。多數(shù)地區(qū)在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)，往往沿用《信訪工作條例》的籠統(tǒng)表述，未能結(jié)合本地實(shí)際對(duì)適用情形進(jìn)行具體化，致使聽證啟動(dòng)帶有較大的隨意性和不確定性。比如，為了成功申請(qǐng)聽證，多數(shù)信訪人認(rèn)為自己的事項(xiàng)就屬于疑難復(fù)雜類類型，但有些司法終結(jié)、一裁終局事項(xiàng)明顯不屬于聽證范圍。

有些地方雖嘗試細(xì)化，例如山東省在《信訪事項(xiàng)聽證辦法》中列舉了不適用聽證的幾種情形，并對(duì)適用普通程序聽證的事項(xiàng)類型作了說(shuō)明，一定程度上增強(qiáng)了可操作性。然而，這類規(guī)定整體上仍顯抽象，“一般適用”“公共利益”等表述依然留有寬泛的解釋空間，距離清晰、統(tǒng)一、便于執(zhí)行的客觀標(biāo)準(zhǔn)尚有差距。適用范圍的模糊，既可能使應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)未能啟動(dòng)程序，也可能造成聽證資源的濫用，影響適用嚴(yán)肅性。

二、各地規(guī)范體系層級(jí)不一

目前，在國(guó)家層面，缺乏一部專門針對(duì)信訪聽證、內(nèi)容詳盡的高位階法律或行政法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)范。《信訪工作條例》僅提供了原則性依據(jù)，只是對(duì)信訪聽證作出“可以”規(guī)定，對(duì)于聽證的具體組織程序、時(shí)限、回避、委托代理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)未作規(guī)定，具體辦法的制定權(quán)限還在地方。這固然賦予了地方一定的自主探索空間，但也導(dǎo)致了規(guī)范體系的碎片化。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有十多個(gè)省市出臺(tái)了各自的信訪聽證規(guī)定或辦法。這些文件在程序設(shè)計(jì)、組織方式、效力定位等方面存在差異，有些僅是信訪部門內(nèi)部文件，規(guī)范層級(jí)較低，權(quán)威性不足，有些則是地方性法規(guī)，法律效力較強(qiáng)。這種“標(biāo)準(zhǔn)不一”的局面，不利于形成統(tǒng)一的信訪聽證實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。此外，對(duì)于涉法涉訴類信訪事項(xiàng)是否適用以及如何適用聽證，理論上與實(shí)踐中均存在爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待在此類案件中的適用，以避免對(duì)獨(dú)立司法程序造成不當(dāng)干擾，這進(jìn)一步反映了機(jī)制定位與邊界尚待厘清。

三、程序設(shè)計(jì)尚不周全

信訪聽證制度的效能很大程度上依賴于嚴(yán)謹(jǐn)、完備的程序設(shè)計(jì)。然而，當(dāng)前在程序?qū)用娲嬖诿黠@短板。

首先，啟動(dòng)機(jī)制不夠明晰。《信訪工作條例》規(guī)定在信訪事項(xiàng)辦理和復(fù)查復(fù)核階段均可舉行聽證，聽證結(jié)果作為信訪回復(fù)的依據(jù)，但兩個(gè)階段聽證的關(guān)系為何？同一事項(xiàng)在不同階段能否重復(fù)聽證？這些關(guān)鍵問(wèn)題均缺乏明確規(guī)定。各地做法不一，有的規(guī)定可依職權(quán)或依申請(qǐng)啟動(dòng)，有的僅規(guī)定可依職權(quán)啟動(dòng)，導(dǎo)致實(shí)踐中操作差異較大，復(fù)核機(jī)關(guān)往往根據(jù)前期是否已聽證、有無(wú)新證據(jù)等情況自由裁量，標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。

其次，具體流程環(huán)節(jié)規(guī)定粗疏。雖然多地辦法對(duì)告知、回避、委托代理等有所涉及，但多為原則性規(guī)定，缺乏精細(xì)化的操作指引。例如，告知應(yīng)采用何種形式、回避申請(qǐng)應(yīng)在何時(shí)提出、律師代理權(quán)限如何等細(xì)節(jié)問(wèn)題，常常處于模糊狀態(tài)。此外，對(duì)于信訪人無(wú)正當(dāng)理由缺席聽證應(yīng)如何處理、是否可適用以及如何適用簡(jiǎn)易程序等特殊情形，不少地方的規(guī)定仍是空白。遇到此類情況，只能參照其他領(lǐng)域的聽證規(guī)定或依靠工作人員自行把握，影響了程序的規(guī)范性與穩(wěn)定性。

四、聽證結(jié)論效力偏弱

聽證結(jié)論的效力問(wèn)題是信訪聽證機(jī)制的核心與難點(diǎn)，直接關(guān)系到聽證是否“走過(guò)場(chǎng)”。核心爭(zhēng)議在于聽證所形成的記錄和結(jié)論是否應(yīng)作為處理該信訪事項(xiàng)的決定性依據(jù)。

查詢各地的規(guī)定與實(shí)踐，聽證結(jié)論的效力定位大致可分為三類：一是作為處理的唯一依據(jù)；二是作為主要或重要依據(jù)之一；三是未作明確規(guī)定。其中，絕大多數(shù)地區(qū)采納第二種或處于第三種模糊狀態(tài)。例如，僅有個(gè)別省市明確規(guī)定聽證結(jié)論為本級(jí)處理該信訪事項(xiàng)的終結(jié)意見。在普遍情況下，聽證結(jié)論更多是作為一種“重要參考”，最終采納多少、如何采納，仍由有關(guān)職能部門裁量決定。

這導(dǎo)致信訪聽證難以產(chǎn)生終局性和權(quán)威性的效果。即便經(jīng)歷了聽證程序，信訪事項(xiàng)的處理結(jié)果仍可能存在變數(shù)，使得信訪人對(duì)聽證的信任感和期待值降低。長(zhǎng)此以往，容易讓人產(chǎn)生“聽不聽證一個(gè)樣”的印象，削弱了機(jī)制本身的價(jià)值和吸引力，也難以達(dá)到通過(guò)聽證程序?qū)嵸|(zhì)性化解矛盾、息訴罷訪的目標(biāo)。

綜上所述，信訪聽證在適用范圍、規(guī)范統(tǒng)一性、程序完備性以及結(jié)論效力等方面均存在亟待彌補(bǔ)的缺陷。這些問(wèn)題的存在，制約了其優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。因此，有必要從完善頂層設(shè)計(jì)、細(xì)化操作規(guī)程、強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用等方面進(jìn)行系統(tǒng)性的改進(jìn)，推動(dòng)信訪聽證從“有形”覆蓋向“有效”運(yùn)行轉(zhuǎn)變，真正使其成為化解社會(huì)矛盾、保障群眾權(quán)益、促進(jìn)決策公正的堅(jiān)實(shí)平臺(tái)。