學術報告 | 孫娟：人口遷移新圖景與城市應對

導讀

2025年8月31日，2025中國城市規劃年會之學術研討會二十九“對話城鎮化：更新時代要素遷徙與流動”在沈陽成功舉辦。會上，中國城市規劃學會青年工作委員會主任委員、中國城市規劃設計研究院副院長孫娟作題為《人口遷移新圖景與城市應對》的報告。

本文字數：5422字

閱讀時間：16分鐘

孫娟

中國城市規劃學會青年工作委員會主任委員

中國城市規劃設計研究院副院長

1、全國：人口遷徙趨勢

2025年中央城市工作會議指出，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期；新階段的城鎮化增速雖然整體放緩，但全國范圍內的人口遷徙與流動趨勢仍在持續，并呈現出不同于快速增長期的若干特征。從全國層面探討“人從哪里來，人往哪里去”的命題，一是人口遷徙規模趨穩、速度放緩，保持較高流動性：根據全國人口普查數據和《中國流動人口發展報告》，2024年全國流動人口①總量達3.82億，占常住人口比重提升至27.1%；盡管全國人口總量已出現負增長，但流動人口仍然保持增勢，且占比穩定在27%左右（2000年總量1.09億，占比8.6%；2020年總量3.76億，占比26.6%），廣東、浙江、江蘇三省繼續排名前列，擁有最多的流動人口。二是省內流動占主導地位，區域化特征明顯：省內流動人口占比從2015年的60.6%提升至2020年的66.8%；在農民工數量整體下降的情況下，省內流動的農民工占比則從2015年的54.1%提升至61.7%。三是人口流向逐漸從沿海轉向內陸，區域均衡性有所提升：西部、中部、東北地區流動人口占全國比重分別從2010年的22.7%、17.1%和6.2%提升至2020年的24.5%、21.6%和7.0%。

從五大城市群來看，流動人口依舊活躍，但呈現差異化趨勢。長三角、京津冀、珠三角、成渝、長江中游城市群流動人口總量從2010年的1.35億增至2020年的2.15億，占全國比重雖有下降（61%→57%），但仍高于其常住人口（7.59億）占全國比重（54%）。其中，長三角、珠三角城市群流動人口規模增長顯著（2400萬、1791萬），但占全國比重分別下降2.8%和1.6%；成渝、長江中游城市群流動人口規模和占比“雙增”，京津冀則表現為規模增長平穩、占全國比重微降0.8%。

導致五大城市群人口流動分化的原因究竟是什么？也許市民化水平和宜居品質正在成為影響人口吸引力的關鍵變量。至少在很多超大特大城市，擁有戶籍才能享受部分基本公共服務，仍然是一個很現實的問題——而比較各大城市群核心城市的市民化水平②可以發現，與重慶（93%）、合肥（79%）、南京（77%）、長沙（73%）、成都（72%）、武漢（69%）、杭州（68%）、上海（60%）等城市相比，東莞（28%）、深圳（24%）等珠三角城市的市民化水平普遍偏低。以東莞為例，1057萬常住人口中有765萬都是非戶籍人口，虎門、長安、企石等鎮街存在大量品質不佳又缺乏資金改善的“城中村”“自建房”，要想提升這些地區的宜居品質、吸引流動人口在此安居，壓力和挑戰是很大的。

預判未來發展趨勢，居住品質、服務水平將成為影響人口遷徙和流動的“隱形門檻”。居住品質方面，“七普”數據顯示，長江中游、長三角和成渝城市群的人均住房面積均超過43m2，京津冀（37.1）、珠三角（33.8）城市群的人均住房面積則明顯不足，深圳（21.5）、廣州（30.2）尤甚；與此同時，前述城市還在面臨近五成建筑老舊（建于2000年前）的雙重挑戰。服務水平方面，中部、成渝城市群人均醫療設施水平好于長三角、珠三角，但公園均好度、人均保障度仍有待提升。隨著未來人口遷徙和流動趨勢逐漸回歸到人的理性需求狀態，從“單一就業導向”轉向“經濟機會+居住品質+服務供給”的綜合維度。在以人均GDP為代表的經濟發展差距不斷縮小的背景下，超大特大城市雖仍具吸引力，但高房價、低市民化水平、老舊建成空間等因素也在促使部分群體“用腳投票”，向中西部地區回流。

2、長三角：人口流動特征

剖析長三角城市群，2020年流動人口為7357萬，較2010年（4844萬）增加2513萬，規模持續擴大；長三角外流入、長三角內跨省流動、省內跨縣流動和縣內流動“四類人群”中，省內跨縣流動增長最為顯著，較2010年規模增長808萬至2027萬、占長三角流動人口比重提升3個百分點至28%。從時間維度來看，2000年至2010年是大規模“遠走他鄉”的階段，流動人口從2100萬增加到4800萬，其中長三角外流入增加1300萬、增幅達3倍；長三角內跨省流動增加600萬，增幅達2倍；2010年至2015年是漸進式“離鄉進城”的階段，流動人口從4800萬增加到5133萬，長距離遷徙規模趨穩，省內縣外流動規模下降，縣內流動規模則穩定增長。2015年至2020年，流動人口從5133萬增加到7357萬，長三角外流入規模再次增長，省內跨縣流動規模得到加強，縣內流動規模穩定增長，最終形成一體化的“活躍長三角”。

在長三角城市群外部，沿滬漢蓉、滬昆等主要廊道仍有大量人口流入，尤其是來自貴州、河南等省份的流動人口在快速增長；作為拓展腹地，近年來甘肅、山東等省份的人口流入規模也有顯著提升。在長三角城市群內部，安徽流出人口是浙江、江蘇流動人口增量的主要來源，且省際差異分化明顯：2020年，“全國的浙江”流動人口2556萬，其中長三角外流入1252萬，占比近50%；“長三角的江蘇”流動人口2366萬，其中長三角內流入1690萬，占比超70%；“安徽的安徽”流動人口1387萬人，其中省內流動1232萬，占比近90%；上海區內、區外流入規模相近，各約500萬人，相對最為平衡。

在此過程中，以都市圈為基本單元的跨城往來日益密切，成為人口流動和同城化的“主力軍”。

· 跨城通勤方面

手機信令、LBS等大數據分析顯示，2021年長三角六大都市圈③跨城通勤聯系量占長三角比重已高達58%，其中上海、南京、杭州和合肥都市圈內部的聯系最為密切；2023年跨城通勤恢復自由流動以來，都市圈及滬蘇等傳統跨城線路增長明顯，六大都市圈內部新增跨城通勤量占長三角比重穩定在85%左右，重點在滬蘇、蘇錫常、寧鎮、杭嘉等毗鄰地區形成四大連綿通勤帶。

· 商務往來方面

跨城流動規模相對穩定、主要圍繞滬寧等傳統廊道展開；近年來，上海、杭州、南京、無錫等核心城市開始主動“走出去”輻射腹地城市，且都市圈內、都市圈間的商務聯系持續提升，約94%的商務增長都集中在50-300公里范圍內。

· 異地休閑方面

跨城流動規模創下新高，2024年百度遷徙指數已達到2019年的2.3倍；休閑出行趨勢從2022年的“短途游”、2023年的“中距離”邁向2024年的“扁平化”，鹽城、寧波、臺州、溫州等“外圍”城市憑借豐富的文旅資源迎來文旅熱潮，蘊育特色新機。

日益密切的人口流動背后，離不開產業鏈、供應鏈圍繞都市圈開展近域組織的支撐。醫藥制造、ICT制造、科技服務等戰略性新興產業普遍傾向于在30公里半徑內高效組織生產，在100公里半徑內尋找上下游供應商以更好實現降本增效可控。

與此同時，長三角城市間也在圍繞人口和人才開展激烈競爭。在全國人口持續“負增長”的背景下，長三角2023年、2024年仍然逆勢新增67萬、38萬人口；杭州、寧波、金華等浙江城市為長三角貢獻了約70%的人口增量，南京、蘇州、徐州等江蘇城市在人才吸引力排名中占得高位且持續擴大優勢，逐步形成“人口向浙、人才向蘇”的新格局。越來越多的城市開始尋求與青年群體的“雙向賦能”，如杭州2021年來累計新增約66萬常住人口、排名區域第一，同時連續5年新引進35歲以下大學生超35萬名/年，目前仍在深化“春雨計劃”“青荷驛站”等政策降低居住成本，提出“雙35”引才戰略引育頂尖人才，建設青年發展型城市；合肥2024年新增常住人口14.9萬，其中88%為外地人口凈流入，新招引博士后研究人員超1100人、高層次人才超7000人，除了廣玉蘭人才安居工程保障“畢業前三年吃喝租房不愁”外，“芯屏汽合、集終生智”現象級產業地標可提供良好的薪酬待遇和發展機遇，牢牢構筑引才“磁場”。

3、超大特大城市：人群在“用腳投票”

聚焦長三角核心城市，近年來常住人口增速普遍放緩，平均年齡偏高，面臨老齡化、少子化壓力。2020–2024年，上海、杭州、南京、蘇州、合肥累計新增常住人口170.5萬，貢獻長三角65%的增量，但除合肥外，其他城市的2024年常住人口均低于多年平均水平，上海整體呈現“負增長”。就年齡結構而言，超大特大城市平均年齡在38-42歲，與珠三角深圳（32.5歲）、廣州（35.4歲）等城市相比偏高，且表現為“老年在內，青年向外”的空間分布特征，如上海中心城區集聚約240萬65歲以上的老年人口，占全市老年人口的比重接近六成，十年間增長45萬；杭州主城區集聚約64.2萬老年人口，占全市老年人口的三成，十年間增長27.5萬。

隨著城市發展從大規模增量擴張轉向存量提質增效，超大特大城市的人口空間圈層呈現“老城止跌回穩—中區大量集聚—新城未達預期”的新特征。老城曾經是人口疏解的重點區域，同時也面臨持續老化的危機，亟須更新活化、推動活力回歸：以南京為例，位于城墻范圍內的古都地區近年來推行城市年輕化戰略，建設青年回歸的“城市客廳”，2020年來常住人口已企穩微增2-3萬，青年創業者初步集聚；蘇州通過以十全街共生式綜合更新為代表的多元文化消費體驗場景重塑，推動功能轉換、產業轉型、活力提升，姑蘇區常住人口從2010-2020年減少72.6萬扭轉為2020-2023年增長0.2萬；杭州規劃打造多元要素開放共享、吸引創新場景回歸的活力中心城區，上城區常住人口從2010-2020年減少0.8萬扭轉為2020-2023年增長5.5萬。

城市中區人口大量集聚，成為激發產業創新的關鍵區域。上海主城片區（虹橋、閔行、寶山、川沙）2010-2020年新增38萬常住人口（占總增量的21%），圍繞虹橋、金橋、張江、前灘等產業板塊形成就業重點地區；南京中區近三年新增14萬常住人口（占總增量的56%），同樣表現亮眼。因此，有關規劃紛紛聚焦中城煥新，打造主城區品質人居建設新典范。如上海開展中城地帶城市設計國際方案征集，密集出臺《關于推進商務樓宇更新提升的實施意見（2025版）》《關于加快轉變發展方式 集中推進本市城市更新高質量發展的規劃資源實施意見（2025版）》等政策探索；南京2050城市發展戰略提出建設“7個創新圈+10個都市工業+12片優質梧桐社區”，促進高端服務、高薪資群體、高價值資產在“創新中區”集聚，守好產業和創新發展的“基本盤”。

與此同時，外圍新城正在面臨人口與就業規模“雙降”的現實挑戰。以上海五大新城為例，青浦、松江、奉賢、南匯新城2023年常住人口距離2025年規劃目標仍有較大距離，總缺口達96.6萬人；就業人口增長仍然位于中心城區及主城片區，未在外圍新城形成集聚態勢和規模效應。因此，有關規劃紛紛聚焦宜居品質，尤其為青年群體提供從“一張床”“一間房”到“生活圈”的階梯式、低成本落腳空間。如南京副城（現狀住宅約0.58億方）規劃以存量住房提質為主，完善醫療、康養等配套服務，滿足本地和“躉租”外遷居民需求，避免大量資產空置；高淳副城著力建設青年友好城市，為求職入職大學生提供最高14天的免費過渡性住宿服務，積極培育和營造更多現代化場景和年輕化業態，讓年輕人可以在這里“橫著走”。

多視角解讀更新時代的城鎮人口遷移新圖景，全國層面人口遷徙速度所有放緩，省內流動及內陸城市更具“性價比”；五大城市群人口流入趨勢分化，宜居品質和公服水平將成為重要影響因素。長三角人口流動新特征逐漸顯露，人口向浙、人才向蘇，都市圈成為人口流動和同城化“主力軍”；青年與城市雙向賦能，杭州、合肥在“搶人大戰”中贏得先機。城市間差異隨著人群的“再選擇”而日益凸顯，長三角超特大城市的常住人口增速普遍放緩，平均年齡結構偏高；“老城—中區—外圍新城”人口圈層分化，因此需要采取差異化的規劃策略應對。

人口遷移新圖景的背后，是作為個體的“人”從滿足生存需求向精神追求的轉變。面向未來，多元化的“人”群將會作何選擇，城市空間又將如何實現從物質供給到需求供給的自我調適，是我們需要從人文經濟學視角去思考和研究的方向。

注釋

①流動人口為戶口登記地在外的常住人口（市轄區內人戶分離不計入），下同。

②市民化水平計算公式為：戶籍人口/常住人口*100%。

③上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈。

*根據現場報告整理，已經專家審閱

供稿單位：中國城市規劃設計研究院

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