當“安全戰略”不再是戰略：解析特朗普的“美國優先”指南

民智評論

作者：陸嘉珩，民智國際研究院助理研究員

（正文約3100字，預計閱讀時間10分鐘）

12 月 4 日，隨著特朗普第二任期《國家安全戰略》（NSS）的正式公布，美國的外交戰略風向標發生了明顯的偏轉。

這份僅 33 頁的文件打破了以往冗長的官僚敘事，以一種近乎直白的現實主義語調，使特朗普的“美國優先”政策意涵更加清晰——特別是其高調宣稱的“門羅主義特朗普推論”。 這一對冷戰后美國外交共識的顛覆性重構在政策界與全球盟友間激起的劇烈震蕩仍在發酵。

然而，受各界矚目、對美國乃至世界格局影響如此之大的國家安全戰略報告，其歷史才不過短短的 38 年。

“國家安全戰略”的制度化起源

1947 年，國會通過了《國家安全法》。美國依據此法設立了國家安全委員會（NSC）、中央情報局（CIA）以及國防部（DoD）等部門，但尚未要求美國總統需要向國會和公眾提交成文的“國家安全戰略”。

在冷戰的大部分時間里，美國并沒有一份公開的、法定的外交大戰略綱領性文件。當時的戰略往往隱藏在絕密的國家安全委員會備忘錄中，或者散見于總統的零星演說和公告里。

1950 年，著名的 NSC-68 號文件就是應杜魯門重新評估國家戰略的要求，由時任國務院政策規劃主任保羅·尼采起草的一份 66 頁絕密報告。

它徹底改變了喬治·凱南早期的有限遏制理論，主張美國必須進行大規模軍事擴張，將冷戰視為針對共產主義的全球性零和博弈。

1983 年，里根制定了第 75 號國家安全決策指令（NSDD-75），這同樣是一份機密的文件，事實上充當了旨在擊垮蘇聯的國家安全戰略。

該指令明確提出要利用蘇聯體制的內部弱點，通過經濟戰、軍備競賽和支持反共力量來對蘇聯施壓，旨在改變蘇聯的行為甚至導致其體系崩潰。這與之前尋求“緩和”的戰略截然不同。

誠然，很多人辯護稱，在冷戰的特定歷史時期，國家安全戰略的非制度化是與蘇競爭的必要。目的在于以一種不透明、秘密戰的形式尋求敵人弱點以求最終擊潰。

然而，這種模糊性也為美國自己帶來了極大成本。最直接的體現就是高昂的國防開支與混亂的美軍指揮系統，最終導致美軍行動與外交目標相互脫節。

擁有“錢袋子權”的國會眾議院發現，五角大樓每年索要巨額預算，卻無法提供一個清晰的頂層戰略來說明這些錢將如何服務于國家目標。

同時，行政部門呈現出國務院負責外交、國防部負責備戰的現象，兩者往往會脫節。

促使改變發生的更直接原因是，1983 年美軍入侵格林納達時，各軍種互不通氣。陸軍士兵甚至因通訊不暢需使用投幣電話聯系指揮部，暴露了美軍山頭林立的頑疾。

于是，1986 年，《戈德華特-尼科爾斯國防部重組法案》通過，旨在加強文職監督，明確軍事指揮鏈，并通過提升參謀長聯席會議主席作為總統主要軍事顧問的角色，促進軍種間的更大整合以及國防部長，同時將主席從作戰指揮鏈中移除。

▲ 前共和黨總統候選人巴里·戈德華特（Barry Goldwater）和前法案協商委員會主席威廉·尼科爾斯（William Nichols）

本法案的另一項重要舉措是修訂了 1947 年的《國家安全法》，插入了“年度國家安全戰略”規定，要求總統每年向國會提交機密和非機密的國家安全戰略報告，以闡釋當前美國的外交戰略與外交能力。

從此，“國家安全戰略”才成為制度化文件，使外界得以了解當前美國政府的外交大戰略。

“國家安全戰略”的制定過程

國家安全戰略報告的起草是一個高度集中化、由白宮主導的過程，其核心樞紐是國家安全委員會。

根據美國戰略傳播體系的研究，國家安全委員會作為總統直屬的最高國家安全決策協調機構,在國家安全戰略報告起草過程中扮演著核心角色。

一般而言，國家安全事務助理授權國家安全委員會內部的戰略規劃部門高級主任組建跨部門工作組，負責文件的實際起草工作。

在國家安全委員會的統籌協調下，多個聯邦部門參與 NSS 報告的起草過程,各自提供專業領域的政策輸入。一般涵蓋：國務院、國防部、財政部、商務部和情報界。

國務院在國家安全戰略報告起草過程中扮演關鍵的外交政策協調角色。其中，戰略規劃辦公室負責提供外交政策視角，確保國家安全戰略報告與國務院的聯合戰略計劃保持一致。

▲ 2025 年美國國務院組織架構圖

國防部則從軍事能力和威懾戰略角度提供輸入。國防部的政策辦公室會評估軍事資源配置、全球軍事存在調整以及與盟友的防務合作等議題，并將這些考量納入國安戰略的框架中。

財政部提供經濟安全、制裁政策和國際金融體系相關的戰略建議。在2025年版報告中，財政部的影響尤為明顯。

報告強調經濟安全是國家安全的基礎，要求重新平衡全球貿易關系,強化美國能源主導和金融主導地位。

商務部聚焦供應鏈韌性、關鍵技術出口管制和產業政策。報告提出擴大美國對全球關鍵礦產和材料的獲取，監控全球關鍵供應鏈和技術進步，通過戰略性關稅和新技術應用推動美國再工業化。

情報界由國家情報總監辦公室協調，提供威脅評估和戰略預警。情報界的輸入確保報告基于對全球安全環境的準確判斷,而非完全基于意識形態偏見或政治偏好。

國土安全部在邊境安全、移民政策和國內反恐等議題上提供專業意見。2025 年版 NSS 報告宣稱邊境安全是國家安全首要要素，這顯然反映了國土安全部在該版報告起草過程中的強勢介入。

雖然國家安全戰略報告的撰寫應當充分反映技術官僚的專業化努力，但 2025 年版報告的橫空出世昭告著特朗普意志對行政部門完全的統治力。

與其說這是一份國家安全戰略報告，不如說它更像是特朗普的演講稿——其中夸張、戲劇性表述比比皆是，完全背離了過往極具學術性、專業化和戰略性的國家安全戰略制定傳統。

“國家安全戰略”的使命

“國家安全戰略”誕生之初便有兩個版本：機密版和非機密版。前者的設定很容易理解，但一定程度可以被視為機密的外交戰略，為何需要公開示人呢？

這就不得不聊到這份報告所肩負的三重使命。

使命之一，向國會爭奪預算撥款。

根據1986年《戈德華特-尼科爾斯法》的制度設計，國家安全戰略報告的發布時間被強制要求與總統預算提案的提交時間保持同步（盡管執行過程中常有滯后），其核心邏輯在于確立戰略引導預算的原則。

行政部門必須通過這份公開文件，向國會系統性地闡述國家面臨的威脅優先級，從而為國防部、國務院及情報界的巨額預算申請提供合法性依據。

如果沒有這份宏觀戰略背書，五角大樓的軍備采購計劃和國務院的對外援助項目將在國會聽證會上失去頂層設計的支撐，面臨被預算委員會質詢甚至削減的風險。因此，NSS 本質上是行政當局交給立法機構的預算申請說明書。

使命之二，使行政部門內部口徑一致。

美國國家安全機器涉及國防部、國務院、國土安全部、財政部及 17 個情報機構，這些部門往往擁有獨立的組織利益和運作慣性，甚至在歷史上出現相互排斥、部門不和現象。

國家安全戰略報告的起草過程本身就是一場激烈的跨部門博弈與協調過程，它迫使各部門在國家安全委員會的統籌下，將分散的部門利益統一成一個口徑。此次特朗普政府的報告制定中就曾爆出財政部長貝森熱要求緩和對華表態的說法。

一旦報告經總統簽署發布，它即成為聯邦政府外交與軍事戰略的行動指南。后期無論是國防部的《國防戰略報告》（NDS）還是美軍參謀長聯席會議的《國家軍事戰略報告》（NMS），都必須在邏輯和措辭上與其保持嚴格的一致性。

使命之三，管理盟友的預期。

此次公布的“國家安全戰略”中，明確要求盟友分擔防務成本、甚至警告歐洲面臨“文明消亡”風險。

這雖與特朗普及其副總統萬斯長期以來呈現出的對歐洲的不滿態度一脈相承，但卻是首次被正式寫入戰略文件中，進一步沖擊了跨大西洋伙伴關系。

此前被視為“自由基石”的歐洲盟友此時被視為美國的凈負擔，如學者所言，此次國安戰略報告是跨大西洋關系的主要分水嶺。

在明確表達對歐洲及其他盟友的態度后，特朗普政府希望消除盟友的搭便車心理，負擔更多防務開支與盟友責任，并通過將其寫入國安戰略再一次宣告各方“我很認真”。

結語

2025 年版國安戰略報告標志著美國外交戰略的深刻轉型。通過梳理國安報告的制度化歷程，我們更能清晰感知到特朗普政府設定的以西半球為主的同心圓格局多么具有顛覆性。

它既是美國力量收縮的坦白，也是其戰略適應的開端——在多極化世界中，美國正從“蒼穹支撐者”轉變為“眾多大國中最強的一員”。

這一轉變或將深刻重塑全球秩序，其影響甚至遠超國安戰略制度與其文本本身。

撰稿：陸嘉珩

編務：袁語浩

責編：邵逸飛

圖片來源：網 絡

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