周雪光：社會學視野下的財政關(guān)系——評周飛舟《以利為利——財政關(guān)系與政府行為》

在理解中國國家治理的路徑時，財政關(guān)系是一把繞不開的鑰匙。周飛舟教授的《以利為利》系統(tǒng)考察了改革開放以來央地財政制度的演變，以及這一演變?nèi)绾嗡茉斓胤秸男袨檫壿嫛Ｉ鐣W家周雪光重讀此書，寫下這篇書評，既精準提煉了書中關(guān)于“政府經(jīng)營化”“分權(quán)與放權(quán)”等核心判斷，也以一位資深學者的眼光，提出了對理論提煉、比較視野與非正式制度等層面的延伸思考。本文節(jié)選自周雪光教授的閱讀筆記集《韋伯與社會科學的視野》，從中我們可以感受到經(jīng)典閱讀如何與現(xiàn)實關(guān)懷碰撞，又如何激發(fā)出新的研究課題。希望這篇書評能帶領(lǐng)讀者走進兩位社會學者的對話現(xiàn)場，也為讀者理解中國治理的邏輯提供一條清晰的線索。

社會學視野下的財政關(guān)系

評周飛舟《以利為利

——財政關(guān)系與政府行為》

文 / 周雪光

《韋伯與社會科學的視野：周雪光閱讀筆記》

上海文藝出版社，2026年3月

財政制度的建立是歷史上一個國家走向理性化國家建構(gòu)的一個重要標志。中國作為多區(qū)域多層級的大國，中央政府與地方政府關(guān)系尤其重要，特別體現(xiàn)在財政關(guān)系中。這本書系統(tǒng)考察了中國從20 世紀80 年代以來財政制度的演變過程，及其對地方政府行為的影響，為認識改革開放道路和國家治理提供了一個重要窗口。長期以來，財政制度和財政學是經(jīng)濟學研究的領(lǐng)域，社會學家周飛舟為這一領(lǐng)域帶來了社會學的獨到視角和貢獻。

一

好的學術(shù)作品各有特點。這本書給我留下的突出印象之一， 是作者闡述的幾個基本判斷，觀點明確，立論堅實。在中國改革歷程走過一個完整周期后回頭來看，這些基本判斷仍然引人注目，意義深長，經(jīng)得起時間的考驗。

首先，在改革開放的推進過程中，政府在經(jīng)濟發(fā)展中起到了主導作用，但沒有導致市場的發(fā)育和健全。如作者指出， “中國改革的‘漸進’特色，在于市場經(jīng)濟的發(fā)展始終是政府放權(quán)的結(jié)果，市場對于經(jīng)濟資源的配置和調(diào)節(jié)，始終是以政府放權(quán)為前提條件?！保ǖ?頁）“在經(jīng)歷了九十年代快速的市場化改革之后，以地方政府為主導、以擴大投資規(guī)模為主要手段的經(jīng)濟增長模式又重新成為經(jīng)濟發(fā)展的主要路徑。”（第4 頁）這里的基本判斷是，中國改革開放的重要推動力來自強勢政府，而市場只是起到了工具性作用。在我看來，這一趨勢在這部書出版后的時間里更為明顯地加速了。

改革后三十年工業(yè)化的發(fā)展

中國經(jīng)濟景氣月報雜志社編:《數(shù)字中國三十年》，2008年

這個主題在全書的不同章節(jié)都有涉及和討論，從央地關(guān)系、政府投資權(quán)、企業(yè)管理權(quán)、市場發(fā)育到不同類型企業(yè)的企業(yè)收入、稅收去向和資本渠道等。這不是說民營企業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展的作用不重要，而是說它們是在市場機制不健全的環(huán)境和過程中艱難成長起來的，因此帶有鮮明的時代烙印。作者指出，在這個經(jīng)濟發(fā)展過程中，體制內(nèi)實力得到保護和加強，而體制外社會力量或與體制內(nèi)力量融合和同化，或發(fā)展有限且呈現(xiàn)出碎片化，被拋出主流社會之外成為弱勢群體。我以為，這是對中國改革開放演變過程的一個頗為精辟的概括。

可以從這些討論中引申出另外一個意義，即當我們今天在檢點反思制度變遷時，其種種問題，如資本運作、市場信用、資源配置，以及由此而來的社會不平等狀況，在多大程度上它們是市場或資本的惡果？抑或是市場機制缺失、政治機制導致的問題？

第二，與上面相關(guān)的是書中另外一個重要觀點，即政府運作的經(jīng)營化或謀利化趨向。這一主題貫穿全書各個章節(jié)，也體現(xiàn)在中國改革開放的歷程中?！霸谶@個過程中，最令人印象深刻的并非市場的自由化，而是政府的公司化行為和謀利傾向?！保ǖ?47頁）如作者追溯，在英文文獻中，戴慕珍等提出20 世紀80 年代以來的財政包干制度為地方政府推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和工業(yè)化起到了激勵作用。

承包制對企業(yè)利潤的影響（單位：億元）

財政部綜合計劃司編：《中國財政統(tǒng)計》，科學出版社，1992年

魏昂德提出“政府即廠商”這一命題，并在地方政府積極推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的背景下進行了闡述，認為地方政府的財政激勵造就了政府謀利化的取向。然而，正是在這些理論受到關(guān)注之際，地方政府幾乎在一夜間對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)撒手不管，甚至積極推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的私有化。曾經(jīng)被稱為在改革初期“異軍突起”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在很短時間里即“全軍覆沒”。

這個變化的推動力來自20 世紀90 年代中期財政制度上的分稅制改革，為地方政府行為提供了不同的激勵。這正是本書主題的一個側(cè)面。財政制度上的不同安排，從財政包干到分稅制，為地方政府提供了不同的激勵，誘發(fā)出不同的政府行為，從而影響了政府與企業(yè)之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)現(xiàn)象在經(jīng)濟學界曾經(jīng)一度成為研究熱點。作者對此有簡要但精準的討論。經(jīng)濟學的討論更多地關(guān)注產(chǎn)權(quán)問題，而本書強調(diào)了央地財政制度特別是80 年代財政包干制度約束下塑造的政企關(guān)系。一旦這一關(guān)系發(fā)生了改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的推動力就消失不見了。換言之，欲解釋中國企業(yè)組織現(xiàn)象，重要的方面不是市場制度或產(chǎn)權(quán)制度，而是政企關(guān)系的政治經(jīng)濟學。

20世紀80年代，金鄉(xiāng)徽章廠的車間圖景

魏昂德等注意到了“政府即廠商”的現(xiàn)象，并進行了初步描述。本書研究工作在這個領(lǐng)域有兩個重要推進：第一，這本書完整闡述了這個道理和過程，并提供了財政領(lǐng)域中翔實、系統(tǒng)的經(jīng)驗材料；第二，魏昂德等更多看到的是財政激勵設置對政府行為與經(jīng)濟發(fā)展的正面影響，而周飛舟的研究則進一步展示了激勵設計對政府行為的扭曲作用，以及由此產(chǎn)生的始料未及的結(jié)果，如隨之而來的過度征斂稅費和土地財政，等等。而這其中最為重要的變化，正是政府轉(zhuǎn)身成為經(jīng)濟活動的直接經(jīng)營者、財政資源最大化的追求者，其目標常常不同于為當?shù)仄髽I(yè)提供庇護或管理，或提供均等服務的公共產(chǎn)品。周飛舟從不同角度討論了這一主題，從早期推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以擴大財源到后來的土地財政、土地金融和城市化過程?？梢哉f，這是中國政府有別于其他國家的突出特點，對中國經(jīng)濟增長起到了重要作用，其長遠意義尚有待時間來檢驗。本書最后一章進一步概括討論了這個主題。

第三，與以上兩點相輔相成的，是作者關(guān)于分權(quán)與放權(quán)這兩個制度安排的討論。作者提出，中國的央地關(guān)系的基本格局是中央集權(quán)制。改革開放時期的央地關(guān)系不是分權(quán)而是放權(quán)。分權(quán)是制度性安排，如聯(lián)邦制，將不同層級或區(qū)域的政府權(quán)力、職責通過根本法加以確立。而放權(quán)是自上而下的政策性調(diào)整，可以隨時收回，因此具有不穩(wěn)定性。換言之，放權(quán)意味著集權(quán)的方式發(fā)生了變化，但集權(quán)的基本制度沒有發(fā)生變化。這一認識引出了更為深層的討論，例如，晉升錦標賽只是高度集權(quán)體制的一個表現(xiàn)形式，而不是獨立的激勵設計，是政治機制而不是經(jīng)濟機制，以及由此引發(fā)的政治、媒體、資源三個維度控制的政治錦標賽局面。（第25 頁）

中央財政收入和支出在總收入和支出中的比重（1953—1993）

樓繼偉主編：《新中國50年財政統(tǒng)計》，經(jīng)濟科學出版社，2000年

以上諸點在第一章概論中提出，并貫穿于隨后各章節(jié)中。我在閱讀中對這些方面尤有觸動，因為自己在研究中也有所觀察和思考。周飛舟在這些方面的闡釋更為明確、成熟，研究也更為系統(tǒng)、深入。依我看，關(guān)于中國改革開放狀況的這些基本評判，是這本書的立論之“綱”。所謂綱舉目張，抓住了這些基本點，本書的主題與格局也就清晰地展現(xiàn)在讀者面前了。

二

上面提及的思路想法在以往研究中時有討論，但這本書中提供了系統(tǒng)和深入的分析和解讀。好的想法可貴，而好的論證則是高質(zhì)量學術(shù)研究的體現(xiàn)。系統(tǒng)資料與深入分析解讀相結(jié)合，是這本書的另外一個突出特點。

這本書在時空兩個維度上展示了在改革開放時期央地財政關(guān)系以及隨之而來的地方政府行為。書中各章大致以時間維度的歷史變遷過程加以呈現(xiàn)，從1949 年以來的簡要回顧（第二章）、改革初期的財政包干制（第三章）到20 世紀90 年代中期的分稅制

（第四章），然后是分稅制帶來的后果，包括新的資源分配制度（轉(zhuǎn)移支付體系，第五章）、基層政府的財政危機和行為（第六、七章）、項目制（第八章）、公共服務的提供（第九至十一章）， 特別是新的政府對策，如土地財政、經(jīng)營城市等（第十二至十四章）。

中國國家治理的主線是中央政府與地方政府的關(guān)系，這一央地關(guān)系的一個核心方面是財政關(guān)系。財政關(guān)系貫穿和塑造了央地關(guān)系，又誘發(fā)了兩者間的互動調(diào)整。作者追溯了央地財政關(guān)系的演變軌跡：財政包干、分稅制以及隨后的轉(zhuǎn)移支付、財稅分家、項目制、土地財政等一系列制度和行為上的歷史演變。本書將這一連串事件與過程前后銜接起來，從財政關(guān)系到央地關(guān)系，從國家推動到地方應對，從宏觀政策到微觀效應，清晰地展現(xiàn)了其背后多重的因果關(guān)系：微觀上改變政府和企業(yè)活動的激勵設置（包干）導致財政關(guān)系變化；而財政關(guān)系又重新塑造了央地政府關(guān)系。在這個過程中，中央政府從直接管理人轉(zhuǎn)變?yōu)槲腥?，而地方政府與企業(yè)間的關(guān)系也在不同時間點發(fā)生相應的變化。

轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)圖解

中央集中收入和地方所得收入的比重變化情況

這些制度上的變化對于不同領(lǐng)域和區(qū)域的影響是不同的，空間上的差異是本書討論財政關(guān)系及其影響的另外一個維度。作者仔細討論了在經(jīng)濟水平不同的地區(qū)（東部與中西部）之間，城鄉(xiāng)（城市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊）之間的不同影響。這些差異體現(xiàn)在不同地方政府的行為方式上，獲得資源方式（轉(zhuǎn)移支付與土地財政）以及與中央政府的關(guān)系等一系列方面。當東部地區(qū)的地方政府在開發(fā)土地財政的時候，中西部的地方政府正力圖擴大稅費來源以維持日常運作。這些地方性差異以鮮明集中的方式體現(xiàn)在財政狀況和與此相關(guān)的行為之上。書中既有系統(tǒng)的資料展示，又有細致的微觀調(diào)查資料，特別是后面幾章關(guān)于不同地區(qū)分稅制后鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的公共事業(yè)情況的詳細比較和描述。

在這些討論中，作者不是簡單地羅列各種數(shù)據(jù)或資料，而是以自覺的研究方法為引導，“像進入企業(yè)和農(nóng)民‘內(nèi)部’那樣進入到政府‘內(nèi)部’，對政府的行為模式和行為動機進行經(jīng)驗性的、制度化的理解和解釋”。（第6 頁）在這一視角下，作者展現(xiàn)出央地關(guān)系多重和多方向過程的圖景。一方面是財政關(guān)系與權(quán)威關(guān)系之間的互動，分稅制改變了央地間財政資源分配的格局，加強了自上而下的集權(quán)控制，通過轉(zhuǎn)移支付，調(diào)節(jié)地區(qū)性差異。另一方面，地方政府不是簡單地接受之，而是采取各種積極應對方式。特別是當自上而下的轉(zhuǎn)移支付越來越成為硬性規(guī)定，地方政府則另辟蹊徑，擴大預算外資金，從起初的加收稅費，到后來的土地財政，等等。“分稅制作為一種集權(quán)化的財政改革，使得地方政府開始尋求將預算外和非預算資金作為自己財政增長的重點?！保ǖ?2 頁）“在這種‘二元財政’的結(jié)構(gòu)之下，中央政府對預算內(nèi)財政愈加規(guī)范，地方政府對預算外財政就愈加重視?！保ǖ?0 頁）作者提出了一系列細致分析，如稅收與財政的分離及其影響，財與政之間的關(guān)系，即財政動力與政府行為之間的關(guān)系，等等。這些過程顯示了集權(quán)方式發(fā)生了重要但不是單一方向上的變化，體現(xiàn)在央地間、各級政府間、政企間的相互作用中。

稅收返還方案的長期效應

李萍：《中國政府間財政關(guān)系圖解》，中國財政經(jīng)濟出版社，2006年，93頁

機制分析是本書研究方法的另一著眼點。例如，第三章不僅指出財政包干激勵了地方政府，而且進一步分析了經(jīng)濟發(fā)展的“機制”，不是工業(yè)化本身，而是稅收激勵，特別是“部門預算外的收入”，極大地激勵了地方政府去推動基層工業(yè)化。同樣地， 第四、五章的分析指出，分稅制后的經(jīng)濟增長不是來自財政分權(quán)的持續(xù)作用，也不是自上而下轉(zhuǎn)移支付本身的影響，因為這些資源調(diào)配體現(xiàn)了自上而下的意圖，約束了地方政府的自主性。經(jīng)濟增長的動力來自地方政府力圖擺脫這一控制，擴大預算外資金的努力。土地財政、經(jīng)營城市等一系列經(jīng)營化活動因此誘發(fā)，這也解釋了為什么分稅制的集權(quán)過程沒有阻礙經(jīng)濟發(fā)展，反而進一步推動了區(qū)域性變化。東部通過工業(yè)化、城市化發(fā)展爭取空間，西部的轉(zhuǎn)移支付加強了其對中央財政的依賴，而中部地區(qū)則更多地依靠稅費征收來維持政府運作。

這些討論觸及中國國家治理的根本，即集權(quán)中蘊含了分權(quán)的壓力。分稅制一方面在正式稅收制度上集權(quán)，但另一方面不得不為地方政府追求預算外資金來源開口子，因此提供了其經(jīng)濟增長的動力。這一觀察也提出了進一步的問題。近年來金融資本流動遠遠超越了通常意義上的行政區(qū)域邊界。中央政府的財政資源與整個經(jīng)濟活動規(guī)模相比，其比重也在縮小。集權(quán)政治邏輯與地方政府經(jīng)營化邏輯在新的格局下會如何演變？

三

讀了好的作品，就會引起許多聯(lián)想和希冀，激發(fā)出新的研究課題。我在閱讀中也想到了一些書中有待改進或推進之處，一并記錄如下。

第一，書中章節(jié)結(jié)構(gòu)大致以時間安排，前后演變銜接通暢， 但因為論文在先，合集成書，原來的論文著眼于某一專題，各章間的銜接和脈絡時有重復或不暢，前后關(guān)聯(lián)不夠緊密。我自己也有論文合集成書的經(jīng)歷，其中困難深有體會。

周飛舟《以利為利：財政關(guān)系與地方政府行為》

上海三聯(lián)書店，2012年2月

第二，在理論提煉與概括方面，仍有很大的空間。讀下來的感覺是，書中以資料呈現(xiàn)、描述分析為主。如前所述，書中有許多令人眼前一亮的思想和討論，對演變背后的機制過程也時有精辟分析。特別是央地關(guān)系演變的因果關(guān)系，在各章節(jié)多有討論， 但感覺上還可以在一個大的主題下更為有機地關(guān)聯(lián)起來。例如， 作者指出的毛澤東時代收放過程時的各種特點，與改革開放時期有類似之處，顯示出體制背后的深層機制（第24— 26 頁），理論分析呼之欲出。若能提煉出更為一般性的分析性概念和理論解釋，則有利于推動今后這個領(lǐng)域的研究工作。當然，任何學術(shù)作品都力圖在資料和理論間、專業(yè)與通識間尋找平衡。這個平衡點何在以及如何平衡是一個見仁見智的問題，反映了學者個人的學術(shù)取向和風格。

另外，一些基本概念和思路還可以進一步開掘。例如，作者將“制度”和“行為”相對而言，似乎將前者僅僅看作固定的正式章程規(guī)定，這個定義似嫌過窄。在通常意義上，制度體現(xiàn)在互動的穩(wěn)定模式上（patterned interactions）。在這個意義上，觀察到的許多行為做法恰恰是制度的邏輯結(jié)果，而不是與其的對立或背離。制度既是央地雙方互動的結(jié)構(gòu)和誘因，也是兩者互動的結(jié)果。舉例來說，集權(quán)和分權(quán)的體制可能會誘發(fā)出不同政策和行為。在分權(quán)結(jié)構(gòu)中，權(quán)力分配在不同層級或領(lǐng)域，各得其所，緩和了非正式行為的意義或必要性。在這一場景下，“事先談判”的制度安排和行為尤為重要。在集權(quán)體制中，“事先談判”不足，誘發(fā)更多的非正式制度和行為參與實施過程，進而誘發(fā)出強化“事后審計”的制度和實踐。因此，許多制度和行為看上去對立緊張，卻又是相互滲透和互為因果的。

縣鄉(xiāng)直接包干制

第三，比較的視角與大的歷史背景。央地關(guān)系與財政關(guān)系是歷史上國家建構(gòu)的主線，貫穿中外古今。書中對他國財政制度、聯(lián)邦制與公共財政理論均有所涉及。從歷史維度來看，許多研究工作對中國歷史上的央地財政關(guān)系均有涉及。黃仁宇關(guān)于明朝賦稅制度的討論，曾小萍對雍正年間火耗歸公改革的研究，杜贊奇筆下的牟利式掮客，等等，與書中涉及的若干方面頗有相似之處。若能有選擇、有意識地進行對比討論，對認識今天的央地財政關(guān)系或有映襯對照之效，幫助讀者更好地定位當代社會的政體和財政制度。

第四，財政領(lǐng)域中的非正式制度和行為。這一點是基于我個人的理論興趣，超越了這本書本身的研究工作。在我看來，財政領(lǐng)域中的央地關(guān)系充滿了正式與非正式、名與實間的微妙關(guān)系。正式制度在明處，可觀察，但非正式制度和行為則多是隱性的，存在于暗處。周飛舟的研究工作基于許多田野研究和訪談， 涉及諸多非正式的、行為層面的觀察，包括地方政府應對的行為做法，但書中展現(xiàn)更多的是正式制度和正式行為方面。這個領(lǐng)域中的研究工作同時關(guān)注正式與非正式、明與暗，將兩個方面合二為一，才能看到一個完整的面貌和意義。當然，非正式行為是隱性的，在暗處，因此給研究工作帶來極大困難，需要特定的研究設計和方法，這些方面超出了本書的范圍。有趣的是，關(guān)于財政領(lǐng)域中的非正式活動，在近年來的非學院派的研究工作中多有出現(xiàn)，如《潛規(guī)則》（吳思）、《亞財政》（洪振快）、《中央帝國的財政密碼》（郭建龍）、《他鄉(xiāng)之稅》（田毅、趙旭）等等，其中使用的資料大多來自官方文本之外的渠道。

中央與地方的財政關(guān)系和支出責任

閱讀中我想起自己在田野調(diào)查中偶爾碰到的幾件與財政有關(guān)的故事。記得2005 年前后與一位副縣長交談時，他提到，當時縣級領(lǐng)導的工資12 項內(nèi)容中只發(fā)了其中七八項，其他低級別的官員發(fā)到手里的工資也就可想而知了。他所管的領(lǐng)域沒有任何辦公經(jīng)費，只能通過對違規(guī)網(wǎng)吧罰款來解決。而且，對這些違規(guī)網(wǎng)吧不能取締或嚴格按照規(guī)定治理，因為若如此辦理就會導致這些網(wǎng)吧關(guān)門，這樣就會失去辦公經(jīng)費的來源。這些由財政關(guān)系導致的后果應該納入這一領(lǐng)域的研究之中。我也注意到，村委會財政由鎮(zhèn)財政所代管的制度安排（“村財鎮(zhèn)管”），導致村干部與財政所干部的密切互動，以便保證資金使用的靈活性。這些方面都體現(xiàn)了正式與非正式間的有機結(jié)合。直接財政活動之外的這些活動顯然與財政制度有密切關(guān)系，有必要作為一個整體來審視。

這些觀察引出了中央集權(quán)體制下不同領(lǐng)域間關(guān)聯(lián)的問題。可以想見，財政領(lǐng)域與其他領(lǐng)域既相互關(guān)聯(lián)，又各有節(jié)奏。舉例來說，書中引用的一個觀察很有意思，即在各行政層級中，市-縣之間較之于省-市之間有著更為緊密的互惠關(guān)系。這個觀察與我與練宏在環(huán)保領(lǐng)域和人事流動領(lǐng)域中的觀察很是吻合。再如，從制度形式來看，人事和組織制度方面似乎有更長時段的穩(wěn)定性，而財政領(lǐng)域中的具體關(guān)系則表現(xiàn)出更為頻繁的調(diào)節(jié)變化。是不是因為這一領(lǐng)域涉及直接的經(jīng)濟活動和民生問題更為敏感， 在利益平衡上更為突出，所以關(guān)聯(lián)更為緊密，從而引起更多的調(diào)適需求？期待將來有學者間的通力合作，將財政領(lǐng)域與其他領(lǐng)域的政府行為研究聯(lián)系起來。

書名《以利為利》，作者在結(jié)語中借用往圣先賢經(jīng)典指出， 政府不應只是追求最大利益，而應以“義”為本。從社會科學的角度來看，人們的行為受利益驅(qū)使；政府作為一個有機的組織， 也會受到激勵制約，誘發(fā)出相應的動機和行為。造就一個有效提供公共產(chǎn)品的政府組織，需要相應的制度，包括恰當?shù)募钪贫燃右员Ｕ稀Ｔ鯓邮沟谜M織將“義”作為其最大利益和追求目標，這是本書啟發(fā)我們繼續(xù)思考的問題。